Le prospettive di applicazione di Basilea

All’indomani della crisi, su impulso dell’allora Financial

Stability Forum, il Comitato di Basilea formula concrete proposte

d’intervento per la creazione di un nuovo corpus normativo, che sarà noto come Basilea III.

Il programma di riforme ha inteso incidere sui fattori di instabilità, agevolando gli intermediari nel fronteggiare la crisi in condizioni più solide e riducendo i costi per la collettività . In 12

aggiunta, risultava necessario migliorare la gestione del rischio e la

governance delle banche, oltre a dover rafforzare la capacità di

assorbire shock derivanti da tensioni finanziarie ed economiche, così da ridurre il rischio di contagio da tale settore all’economia reale . 13

Questi obiettivi vengono perseguiti con il terzo accordo di Basilea, il quale impone l’innalzamento della qualità e della quantità del capitale minimo che le banche sono chiamate a detenere a fronte dei rischi assunti. È stata così colmata una delle maggiori lacune del precedente assetto regolamentare, ossia

A. Dell’Atti e F. Miglietta, Il sistema bancario e la crisi finanziaria, Cacucci, 2014, 12

p. 38.

Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, Basilea 3 - Schema di 13

regolamentazione internazionale per il rafforzamento delle banche e dei sistema bancari, dicembre 2010, p. 1, disponibile su bis.org.

l’incapacità di molti strumenti di capitale, pure riconosciuti come patrimonio di vigilanza, di assorbire effettivamente le perdite . 14

La nuova normativa mira altresì alla realizzazione di un sistema bancario stabile ed improntato alla cooperazione tra le 15

autorità, poiché la crisi ha dimostrato quanto pericolose siano le divergenze regolamentari in aree-chiave dell’operatività bancaria. Le autorità finanziarie devono quindi assicurare un recepimento fedele dei principi internazionali da parte dei vari paesi dell’Unione, i quali non possono richiedere la creazione di regole comuni e, al contempo, cercare vantaggi tramite applicazioni meno rigide a livello nazionale . 16

Diviene necessario definire una legislazione in ambito europeo che risulti coerente con gli accordi presi a livello globale e, a tal fine, le Istituzioni comunitarie decidono di recepire gli standard

S. Mieli, Nuove regole per la finanza dopo la crisi: le sfide per banche e autorità di 14

vigilanza, intervento del direttore centrale per la vigilanza bancaria e finanziaria,

Roma, giugno 2011, al Convengo ABI “Basilea 3”, p. 3, disponibile su bancaditalia.it. Un sistema bancario stabile e solido è fondamentale per assicurare una crescita 15

economica sostenibile in quanto le banche sono al centro del processo di intermediazione creditizia tra i risparmiatori e gli investitori. Inoltre, gli istituti bancari forniscono servizi essenziali per i consumatori, per le piccole e medie imprese, per le grandi società ed anche per le amministrazioni pubbliche, poiché tutti questi soggetti si avvalgono di tali servizi per la conduzione della loro attività quotidiana, a livello sia nazionale che internazionale.

S. Mieli, L’attuazione in Europa delle regole di Basilea III, audizione del direttore 16

generale per la vigilanza bancaria e finanziaria della Banca d’Italia, febbraio 2012, alla Camera dei deputati, p. 3., disponibile su bancaditalia.it.

emanati dalle reti transazionali in atti normativi ad efficacia cogente . 17

Tale procedimento non si limita però ad una mera trasposizione ed incorporazione delle regole globali nelle direttive, ma si presenta molto più complesso: i lavori preparatori della disciplina comunitaria vengono svolti in maniera contestuale e coordinata rispetto alle consultazioni portate avanti dal Comitato di Basilea. Nel momento in cui quest’ultimo provvede alla pubblicazione delle bozze di accordo e dei documenti di consultazione, intervengono le Istituzioni comunitarie, le quali inviano le proprie lettere di osservazione al fine di far emergere, in ambito globale, i propri interessi . 18

Il Comitato di Basilea, essendo una rete transnazionale, non produce alcun atto 17

vincolante ma “regole” che assumono la forma di best practices, codici di condotta, raccomandazioni o proposte che possono essere prese in considerazione dai singoli stati, ma che non sono fonti di diritto internazionale.

Si tratta del procedimento notice and comment, tipicamente utilizzato dal Comitato 18

di Basilea già a partire dalla formulazione del suo primo atto del 1988: si dà origine ad un proficuo processo di consultazione, nella consapevolezza che l’applicazione di una disciplina destinata a produrre profondi impatti sugli intermediari destinatari non avrebbe potuto essere imposta dall’alto, senza una preventiva fase di condivisione sostanziale. Tale procedura consiste nella pubblicazione dei documenti di consultazione e delle bozze di accordo che il Comitato ha raggiunto all’interno della propria sede. A questo punto, i vari stakeholders provvedono ad inviare le lettere di consultazione, in cui dichiarano i propri interessi per far sì che il Comitato formuli, in definitiva, una disciplina che sia accettata e condivisa dal maggior numero di soggetti possibile.

In questo modo, l’Unione Europea non si limita a recepire una normativa già formulata, ma riveste un ruolo primario e fondamentale per la creazione degli standards stessi . 19

L’operato delle autorità di vigilanza europee si caratterizza dunque per una sostanziale aderenza alla disciplina globale nella fase “discendente” del recepimento e per un’ampia partecipazione nella fase “ascendente” di consultazione . 20

Tale procedimento di consultazione e recepimento delle regole, definito anche “dei procedimenti paralleli” e che era stato riprodotto fedelmente per l’attuazione del secondo accordo di Basilea , trova però degli sviluppi inediti con la nuova disciplina . 21 22

Si noti infatti come, per l’approvazione del terzo accordo, le autorità europee non si siano adoperate per intervenire nella fase “ascendente” di consultazione: i documenti volti a sollecitare alcune

Questo è reso possibile anche dal fatto che molte delle autorità di vigilanza europee 19

fanno parte del Comitato di Basilea; si tratta di Belgio, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Spagna, Svezia, Regno Unito e Turchia.

M. De Bellis, La regolazione dei mercati finanziari, Giuffré, 2012, p. 314 e ss. 20

La pubblicazione di una prima bozza da parte del Comitato ha infatti comportato la 21

presentazione di più di centocinquanta lettere di commento.

La Commissione Europea in data 20 luglio 2011 ha presentato due atti legislativi: 22

una nuova Capital Requirements Directive “CRD IV”, che necessita del consueto processo di recepimento negli ordinamenti nazionali e che contiene disposizioni in materia di autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria, cooperazione tra le Autorità di vigilanza, metodologie per la determinazione dei buffer di capitale; ed una

Capital Requirements Regulation “CRR”, che disciplina i requisiti prudenziali che

saranno direttamente applicabili alle banche e alle imprese di investimento che operano nel Mercato Unico. Entrambe entrate in vigore dal gennaio 2014.

osservazioni e a far emergere gli interessi comunitari sono stati presentati soltanto in una fase successiva all’approvazione del testo definitivo. Pertanto, tali interessi non avrebbero potuto influenzare in alcun modo il processo decisionale in seno alla rete transnazionale, ma solo, eventualmente, la definizione della normativa europea.

La distorsione dal cosiddetto “procedimento parallelo” sembra affermarsi in ragione del fatto che, in quel momento storico, stavano intervenendo numerose modifiche atte a rafforzare lo status dell’ordinamento bancario europeo. Assume, infatti, un ruolo fondamentale la nuova autorità per la vigilanza bancaria, ovvero l’European Banking Authority, la quale inizia a dare autonoma applicazione ad alcuni criteri sulla base di stress test da essa stessa 23

condotti.

In tale contesto la nuova autorità di vigilanza, divenuta “attrice” centrale della governance finanziaria, segna il cambiamento dell’ordinamento bancario europeo e determina il 24

Gli stress test sono delle simulazioni volte a misurare la reazione degli istituti 23

bancari in condizioni di difficoltà sistemica e verificare la loro adeguatezza patrimoniale. L’utilità di tali strumenti è stata contestata da più parti: i risultati di tali operazioni sono stati ritenuti inaffidabili in quanto non tenevano conto della possibile reazione delle banche a fronte di un default di un paese europeo: eventualità avvertita sempre più pressante nel contesto della crisi del debito.

M. De Bellis, La regolazione dei mercati finanziari, op. cit., pp. 332-335. 24

mutamento del modello comunitario di implementazione degli

standard globali.