Le prospettive della regolazione di Basilea
3. Gli standards come strumento normativo
3.2. Il controllo sull’applicazione degli standards globali e gli interventi di modifica dopo la cris
Tra gli strumenti predisposti dagli stessi regolatori globali al fine di favorire l’applicazione degli standards, rivestono un ruolo di particolare rilievo i rapporti redatti dal Fondo Monetario Internazionale e dalla Banca Mondiale.
Sul finire degli anni novanta del secolo scorso, su sollecitazione del G7, è stata avviata una iniziativa avente lo scopo di incentivare l’adeguamento degli ordinamenti nazionali agli
standards globali.
In particolare, sono stati istituiti i Report on the Observance of
Standards and Codes: rapporti preparati dal Fondo monetario
internazionale o dalla Banca mondiale atti a verificare il livello di applicazione all’interno degli Stati delle regole globali disciplinate nel Compendium del Financial Stability Forum, tra cui rientrano i principi fondamentali per una efficace vigilanza bancaria redatti dal Comitato di Basilea.
Tali reports, la cui produzione e pubblicazione è volontaria, valutano i membri secondo standard che coprono un ampio spettro di questioni e mirano ad evidenziare i profili di debolezza
istituzionale e ad indicare le aree geografiche nelle quali si renderebbero maggiormente necessari i miglioramenti . 97
Le due organizzazioni internazionali competenti ad effettuare i controlli sull’applicazione delle regole mondiali hanno sottolineato con forza l’importanza di questi strumenti . Ma nonostante ciò, 98
questi sono stati oggetto di numerose critiche nel corso della crisi finanziaria globale: i rapporti risultanti dai procedimenti di controllo si sono verificati infatti inefficaci, non solo perché ad esse si sono sottratte alcuni Paesi, ma soprattutto perché hanno condotto a valutazioni estremamente positive su sistemi di vigilanza che hanno poi mostrato delle evidenti carenze . 99
Per illustrare tale problematica, un esempio emblematico è quello della valutazione sull’applicazione dei Principi fondamentali per una efficace vigilanza bancaria emanati dal Comitato di Basilea. Si sono sottoposti ai rapporti sull’implementazione di tale standards globale più di cento Stati e le relazioni delle Istituzioni
I reports valutano il livello di conformità degli ordinamenti nazionali agli standards 97
di origine sovranazionale sulla base della trasparenza, regolamentazione e corporate governance e tale livello viene misurato secondo una scala: compliant, largely
compliant, materially non-compliant, non-compliant.
Considerevole è stato, infatti, il numero di report portati a termine: in particolare, 98
fino all’aprile del 2008, a dieci anni dalla loro attivazione e immediatamente prima del deflagrare della crisi, erano stati completati più di mille rapporti, relativi a centoquarantaquattro Stati e di cui il 73% è stato pubblicato. Dopo la crisi, invece, il funzionamento di tali rapporti è stato parzialmente modificato.
M. De Bellis, La regolazione dei mercati finanziari, op. cit., p. 377. 99
internazionali hanno valutato che più del novanta per cento dei sistemi di vigilanza bancaria dei Paesi europei erano in linea con i principi del Comitato, mentre erano meno del cinquanta per cento in quelli africani.
Tuttavia, è noto come la crisi finanziaria abbia avuto origine nei Paesi ad economia avanzata, ove il sistema di vigilanza risultava essere conforme in massimo grado ai principi.
Le organizzazioni internazionali hanno cercato di dare una spiegazione a questa situazione che appariva come un vero e proprio paradosso. In particolare, il Fondo Monetario Internazionale ha affermato che il sistema di vigilanza è divenuto talmente sofisticato che la sua efficacia si misura in gran parte non sui principi di base, ma sulle regolamentazioni, estremamente dettagliate e tecniche, di alcuni singoli aspetti . Inoltre, quello che 100
solleva perplessità è, prima ancora del problema dell’applicazione, l’eccessiva genericità di alcune regole globali: risulta dunque problematico il fatto che i reports abbiano ad oggetto proprio gli
standards dalla formulazione più ampia.
Si veda FMI, Implementation of the Basel Core Principles for Effective Banking 100
Per altro verso, però, si potrebbe ipotizzare che l’inefficacia dei principi fondamentali non sia da ricollegare esclusivamente alla loro intrinseca generalità, ma allo stesso funzionamento delle procedure di verifica nel valutare la conformità ad essi dei sistemi di vigilanza nazionali.
Una seconda spiegazione, invece, si basa sulla distinzione tra caratteristiche dei sistemi di vigilanza nazionali ed effettivo esercizio dell’attività di regolazione da parte della autorità competenti: la conformità del quadro normativo domestico agli
standards internazionali non assicura, di per sé, che le autorità
nazionali esercitino i poteri che loro spettano.
Si arriva dunque a mettere in discussione l’efficacia dei reports e soprattutto viene messo in luce un problema fondamentale che è quello della distinzione tra redazione dei principi fondamentali ed effettiva applicazione degli stessi da parte delle autorità competenti. Pertanto, nel rapporto presentato al G20 nell’ottobre 2010 sulla risposta alla crisi finanziaria, il Comitato aveva annunciato l’intenzione di procedere alla revisione dei Principi fondamentali nell’ambito dei lavori in corso, per rafforzare le prassi di vigilanza a livello mondiale. L’intenzione era di assicurare che, anche col
mutare dei tempi e delle circostanze, i Principi fondamentali mantenessero la loro validità per la promozione di un’efficace vigilanza bancaria in tutti i Paesi.
Oltre a migliorare la redazione dei singoli principi, ha confermato l’applicazione degli strumenti formalizzati dal FSB per valutare l’adeguatezza di applicazione degli standards da parte degli Stati.
Per quanto attiene il primo profilo, il Comitato ha provveduto a dare una sistemazione più logica ai principi, a partire dai poteri, le responsabilità e le funzioni delle Autorità di vigilanza e terminando con le aspettative prudenziali relative alle banche, che pongono particolare enfasi sull’importanza di una sana governance e una prudente gestione dei rischi, nonché dell’osservanza degli standard prudenziali. L’opera di revisione ha, inoltre, tenuto conto di importanti tendenze e sviluppi emersi negli ultimi anni di turbolenza dei mercati ed ha provveduto a redigere dei nuovi principi, dedicati in particolare alla pubblicità delle informazioni e alla trasparenza . 101
Comitato di Basilea sulla vigilanza bancaria, Principi fondamentali per una 101
Per quanto attiene il secondo profilo, viene confermata sia la possibilità di scelta da parte dei vari Paesi ad essere sottoposti al giudizio di valutazione di adeguatezza, che la valutazione su scala riportante quattro livelli di conformità, sottolineando come il giudizio di “sostanziale non-conforme” contribuisce a mandare un segnale forte alle Autorità competenti, affinché si adoperino per rimediare alle carenze regolamentari e prudenziali.
Nella loro versione rivista, i principi fondamentali continueranno a essere il punto di riferimento per costruire fondamenta solide per la regolamentazione e la vigilanza nel settore bancario. Considerata l’importanza di dare un’attuazione coerente ed efficace agli standard, il Comitato è pronto a incoraggiare le iniziative nazionali per l’applicazione dei principi fondamentali, in collaborazione con altri organi prudenziali e con le parti interessate.
Accanto all’azione intrapresa da parte del Comitato per risolvere i limiti ed i difetti emersi durante la crisi finanziaria, anche il Finacial Stability Board si è adoperato per ricercare soluzioni idonee a superare le problematiche attinenti i Reports on the
Observance of Standards an Codes del Fondo monetario
Esso ha infatti introdotto l’uso di particolari recensioni, denominate peer-reviews, finalizzate comunque a verificare il grado di attuazione degli standards internazionali, con alcune differenze rispetto ai reports utilizzati in precedenza.
Innanzitutto, i parametri sottoposti al giudizio di adeguatezza non vengono più individuati preventivamente, ma l’organismo di competenza può decidere volta per volta rispetto a quale insieme di regole globali condurre le verifiche. Inoltre, i programmi di verifica si basano su relazioni compilate da gruppi di esperti provenienti dalle autorità di vigilanza nazionali e dalle organizzazioni internazionali che fanno parte del FSB, costituiti di volta in volta . 102
Successivamente, tali recensioni vengono valutate da un sottocomitato permanente e infine approvate dal Board.
In caso di esito negativo, ovvero quando le verifiche rivelino che uno Stato non dà adeguata applicazione agli standards selezionati, sono state formulate una serie di interventi: si può avviare un dialogo cooperativo con le autorità degli ordinamenti coinvolti, si possono adottare misure cosiddette “positive”, ossia predisporre un’idonea assistenza tecnica e, nel caso in cui queste
FSB, Framework for Strengthening Adherence to International Standards, gennaio 102
ultime siano insufficienti, anche misure “negative”, cioè delle sanzioni per coloro che vengono inseriti all’interno della lista contenente l’elenco degli Stati che non cooperano . 103
Le iniziative sopra descritte per favorire l’applicazione degli
standard sembrano quindi collocarsi in un’ottica di continuità
rispetto all’esperienza precedente dei reports, ma sia il Comitato di Basilea che il Financial Stability Board si avvalgono di tali strumenti per potenziarli ed integrali. Inoltre, l’introduzione dei nuovi strumenti sanzionatori costituisce un’evoluzione estremamente significativa . 104
Nonostante la riforma della regolazione globale si sia caratterizzata per alcuni progressi fondamentali, rimangono alcuni dubbi sull’effettiva efficacia di tali misure poiché, secondo grande parte della scienza giuridica, la conformità dell’ordinamento domestico con il contenuto delle regole di origine globale non è
Si tratta del meccanismo di “naming and shaming” costituito dalla pubblicazione 103
della lista degli Stati che non danno applicazione agli standards e che non intendono cooperare a tal fine. A questi stati possono essere applicate varie sanzioni come la sospensione dal Financial Stability Board, l’imposizione di capitale rafforzati per le istituzioni finanziarie che operano all’interno delle giurisdizioni valutate come non cooperative, la limitazione delle transazioni con il Fondo monetario internazionale e la Banca mondiale. Si veda FSB, Framework for Strengthening Adherence to
International Standards, cit., p. 4 e FSB, Promoting Global Adherence to Internationatl Coopation and Information Exchange Standards, marzo 2010 pp.
10-12.
M. De Bellis, La regolamentazione dei mercati finanziari, op. cit., p. 383. 104
sufficiente . Questo perché, anche laddove l’ordinamento 105
nazionale sia pienamente conforme con le norme di origine sovranazionale è possibile che le autorità nazionali non procedano ad imporre tali regole . 106
È proprio questo passaggio, ovvero la mancata imposizione di tali regole che, pur in presenza di un’ampia convergenza dei sistemi di vigilanza, può far scatenare la crisi.
In particolare, si fa riferimento alla scienza giuridica anglosassone, la quale 105
distingue tra: compilance, termine che indica la conformità dell’ordinamento domestico con le regole globali; implementation, il quale identifica il processo di adeguamento della disciplina nazionale alle regole globali e enforcement, che indica l’effettiva imposizione delle regole nell’ordinamento domestico.
S. Battini, Le due anime del diritto amministrativo globale, in AA.VV., Il diritto 106
Conclusioni
Come emerge dalla presente trattazione le criticità insite all’interno dell’ordinamento finanziario sono molteplici e sono dovute a vari fattori, tra cui la presenza di numerosi principi e
standards regolamentari emanati da un numero altrettanto vasto di
regolatori.
Al contempo, però, la presenza di principi, regole, codici di condotta e direttive europee avrebbero dovuto creare un sistema, pur se complesso, in grado di tenere sotto controllo i dissesti bancari.
La regolazione di Basilea ha ricoperto un ruolo chiave all’interno di tale conteso: il Comitato, istituito a seguito delle gravi casi finanziarie provocate dalla bancarotta di alcuni istituti di credito, aveva infatti come obiettivo principale quello di creare un sistema armonizzato di regole, capace di garantire la stabilità ed il buon funzionamento dell’ordinamento bancario e finanziario internazionale.
Tali finalità vengono perseguite mediante la redazione dei tre accordi di Basilea, a cui recentemente sembra doversene aggiungere un quarto anche se ancora in corso di perfezionamento.
Alla luce della ricostruzione storica del Comitato effettuata all’interno del presente lavoro, si può affermare come esso abbia di gran lunga ampliato, nel corso degli anni, lo spettro dei suoi compiti: in prima battuta si è occupato di promuovere la cooperazione in tema di vigilanza mediante la creazione di un sistema di condivisione di informazioni tra le varie autorità competenti; dopodiché ha incentrato la sua attività sul rafforzamento della solidità e della stabilità del sistema bancario tramite la predisposizione di strumenti ad hoc e l’applicazione equa e coerente della normativa, al fine di ridurre la disuguaglianza concorrenziale esistente tra i vari istituti di credito. Infine, consapevole che le debolezze presenti nel sistema avrebbero potuto mettere a repentaglio l’intera stabilità finanziaria, ha formalizzato un elenco compiuto di principi fondamentali attraverso i quali promuovere la vigilanza prudenziale, unitamente alla redazione di raccomandazioni, linee guida e prescrizioni a supporto all’applicazione dei suddetti principi.
Dopo aver esaminato attentamente tutti questi aspetti nel corso della trattazione, si può concludere che la regolazione di Basilea ha sicuramente compiuto progressi fondamentali per la solidità
dell’ordinamento bancario, ma, nonostante questo, presenta ancora delle criticità che devono essere analizzate e superate.
La dottrina e la scienza giuridica, infatti, ancora oggi si domandano quali sono i limiti della normativa ed i motivi per cui gli obietti prefissati dal Comitato non siano stati raggiunti a pieno.
Recentemente, gli studiosi della materia focalizzano la loro attenzione, non soltanto sulla valutazione della normativa in sé, ma piuttosto sul binomio “redazione della regolazione” ed “effettiva applicazione delle norme”, che richiama la valutazione sul ruolo e sulla attività svolta dalle autorità dei vari ordinamenti nazionali.
La realizzazione di una normativa sulla vigilanza bancaria in ambito sovranazionale, anche se piuttosto articolata e ben strutturata, non risulta essere sufficiente qualora non sia accompagnata da un effettivo esercizio della attività di regolazione da parte delle autorità nazionali competenti. Proprio per questo motivo, ad oggi, le organizzazioni internazionali, come la Banca mondiale ed il Fondo monetario, predispongono strumenti atti a verificare e, soprattutto, a migliorare il recepimento della normativa sovranazionale da parte dei singoli Stati. Questo è il passaggio che
sembra mancare per far sì che gli obiettivi sanciti dalla regolazione di Basilea possano essere compiutamente realizzati.
Ad ogni modo, l’urgenza di intervenire nuovamente in tema di vigilanza è ormai condivisa anche dalle stesse banche, le quali, attendono dal gennaio 2017 la modifica dell’ultimo accordo redatto dal Comitato, che non richiederà una semplice revisione, ma una modifica talmente profonda da aver assunto autonoma configurazione ed essere stata ribattezzata come Basilea IV.
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