L’assetto definitivo e la natura giuridica della responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione.

All’esito dell’evoluzione della giurisprudenza, sembra consolidato il fondamento, i presupposti e la disciplina della responsabilità civile dello Stato per violazione del diritto dell’Unione.

Quanto al fondamento, dunque, si può tener conto della valorizzazione del principio di leale collaborazione (art. 4 TUE), in forza del quale gli Stati membri debbano adottare le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi ad essi derivanti dall’appartenenza all’Unione. Altri principi, alla base del criterio di responsabilità, sono quello dell’effetto utile e quello del primato del diritto europeo, ad esso legato, in funzione dei quali, le posizioni soggettive di derivazione europea debbano godere

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di piena tutela giurisdizionale. Quanto ai presupposti elaborati dalla giurisprudenza europea per l’esperibilità dell’azione risarcitoria, sin dalle prime pronunce, la Corte di giustizia li ha individuati nel diretto conferimento di diritti ai singoli danneggiati dalla norma europea violata, che si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata, da intendere quale violazione grave e manifesta e che essa sia legata al danno da un nesso di causalità. Le tre condizioni richiamate sono necessarie e sufficienti per attribuire ai singoli un diritto al risarcimento, senza tuttavia escludere che la responsabilità dello Stato possa essere accertata a condizioni meno restrittive sulla base del diritto nazionale72. In altre parole la Corte ha fissato delle condizioni sostanziali minime per il risarcimento dei danni, che sono inderogabili dagli Stati membri, a meno che essi non stabiliscano uno standard di tutela dei diritti dei singoli più elevato di quello delineato a livello europeo. Tali requisiti devono essere cumulativamente presenti ed è chiaro che essi trovano applicazione pure in presenza di un illecito consistente in un comportamento omissivo73.

Con riferimento alla violazione grave e manifesta, indici sintomatici della violazione grave e manifesta sono: la chiarezza e precisione della norma violata; l’esistenza di precedenti giurisprudenziali europei che abbiano spiegato il significato della norma; l’estensione o meno del

potere discrezionale lasciato agli Stati; il carattere intenzionale della trasgressione e la non scusabilità dell’errore74.

Quanto alla disciplina e alle modalità procedurali di esercizio dell’azione risarcitoria, si è detto che esse sono rimesse alle regolamentazioni interne dei singoli Paesi, nell’ottica del principio di autonomia processuale degli Stati. Saranno, dunque, i singoli

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Corte di giust. Sent. Brasserie

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Corte di giust. Sent. Brasserie cit.p.32, Konlecit p.62, Haim cit. 27

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ordinamenti interni a dover determinare i profili procedurali, la quantificazione del danno, la determinazione del soggetto passivo e il termine di prescrizione. La competenza della normativa interna è, però, soggetta a due limiti: il primo limite è costituito dal principio di equivalenza, in virtù del quale l’ordinamento nazionale, nello stabilire le procedure interne, deve agire senza discriminare e, dunque, senza prevedere trattamenti meno favorevoli di quelli previsti dal diritto nazionale, per situazioni analoghe a quelle di matrice europea. Le posizioni soggettive di matrice europea devono quindi ricevere quanto meno la medesima tutela di quelle di derivazione interna. Altro limite è quello costituito dal principio di effettività che impone, alle legislazioni nazionali, di determinare condizioni, formali o sostanziali, che non rendano impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto e l’esperimento della relativa azione risarcitoria. In altri termini, l’imposizione del principio di effettività comporta il necessario rispetto dello standard minimo che tutela il cittadino danneggiato riguardo alle condizioni per il diritto al risarcimento. In ordine alla quantificazione del danno , attuale e certo, comprende tanto quello emergente quanto il lucro cessante e la relativa azione risarcitoria non può essere subordinata al preventivo espletamento di una procedura di infrazione comunitaria. Vige un dovere di cooperazione che impone al danneggiato di collaborare per limitare il danno. Il giudice sarà tenuto alla verifica di questa collaborazione e, sul danneggiato, ricadrà l’onere probatorio di aver posto in essere, tempestivamente e con ragionevole diligenza, tutti gli idonei rimedi giuridici a sua disposizione75.

Si può concludere allora che la violazione del diritto dell’Unione integra un illecito che non è <<né compiutamente comunitario, né

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Corte di Giustizia Europea, sent. Metallgesellschaft, cause riunite C – 397/98 e C – 410/98,

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dell’ordinamento europeo>>76 , in quanto deriva dal reciproco riconoscimento tra la fonte europea e quella nazionale. È in questa interconnessione di regole che si riflettono, chiaramente, i caratteri propri dell’ordinamento europeo e del suo assetto cosiddetto multi- livello.

Alla luce delle considerazioni finora svolte, si può dedurre la configurabilità di una particolare categoria di responsabilità civile europea. Argomento discusso è l’inquadramento e la riconducibilità della responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione nello schema dell’illecito aquiliano ovvero in quello della cd. responsabilità da inadempimento. Collocare la responsabilità dello Stato – legislatore nell’una piuttosto che nell’altra categoria produce i suoi effetti soprattutto in rapporto a limiti temporali cui è soggetto colui che voglia far valere il diritto che gli venga riconosciuto dalla direttiva non recepita e agli elementi soggettivi che debba, eventualmente, provare. Volendo esaminare la posizione assunta dall’ordinamento italiano, a tal proposito, sulla base delle pronunce rese dalla Corte di Cassazione, posto che i diversi paesi membri ne hanno previsto una qualificazione individuale, si osserva che, una volta ammessa l’astratta risarcibilità dei danni provocati dallo Stato, per lesione del diritto europeo, nell’esercizio della funzione legislativa, esecutiva o giudiziaria, l’orientamento originario prevalente riteneva che la responsabilità in esame avesse natura extracontrattuale, per violazione del generico dovere di

neminemlaedere. I promotori di questa posizione erano coloro che

avevano perseguito la teoria dell’integrazione e che, sostenendo la piena commistione tra ordinamento europeo e nazionale, ne avevano

76 _{E. SCODITTI, Ancora sull’illecito dello Stato per mancata attuazione di una}

direttiva eurounitariacit., pag. 2021 e Il sistema multi – livello di responsabilità dello Stato cit., pag. 725.

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considerata mutuata la natura dell’illecito. Altro argomento a favore, era quello che imponeva di mutuare la natura della responsabilità degli organi statali da quella degli organi dell’Unione ex art. 340 TFUE, per definizione considerata aquiliana. Questa prima impostazione ricostruttiva della tipologia di responsabilità eurounitaria accolta in sede giurisprudenziale77, prevede che, anche affermata la responsabilità dello Stato, questa va dichiarata secondo il regime interno di cui all’art. 2043 c.c., che descriverebbe in modo soddisfacente e coerente il rapporto che viene ad instaurarsi in seguito all’illecito eurounitario. Tale orientamento afferma, infatti, che la configurazione della responsabilità civile dello Stato nei confronti del cittadino per omessa, inesatta o tardiva trasposizione di una direttiva europea, che a questi riconosca una situazione giuridica soggettiva di vantaggio, presuppone la ricorrenza dei presupposti delineati dalla Corte di giustizia in materia, ovvero: a) che la direttiva preveda l’attribuzione di diritti in capo ai singoli soggetti; b) che tali diritti possano essere individuati in base alle disposizioni della direttiva; c) che sussista il nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo a carico dello Stato e il pregiudizio subito dal soggetto leso.

Sulla materia in esame sono intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione che hanno offerto una diversa lettura al fine di pervenire alla qualificazione della responsabilità dello Stato. In particolare, si afferma che la disciplina applicabile all’illecito eurounitario sembra essere riferibile all’area della responsabilità contrattuale in quanto l’adempimento preteso dalla Stato nei confronti dei propri cittadini viene inquadrato in termini di obbligazione indennitaria ex lege per

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Corte di Cassazione, civ. del 12 febbraio 2008, n. 3283; Cass. Civile, sez. lav., dell’11 marzo 2008, n. 6427

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attività non antigiuridica. Tale posizione muove le sue premesse dall’assunto che l’ordinamento europeo e l’ordinamento interno si caratterizzano reciprocamente per il carattere autonomo e distinto. La condotta dello Stato – legislatore, in quest’ottica, andrebbe considerata come antigiuridica sul solo piano europeo e, dunque, da disapplicare (o meglio, non applicare), ma legittima su quello nazionale.78 A fondamento della natura contrattualistica della responsabilità dello Stato per inadempimento dell’obbligazione ex lege si collocano le recenti pronunce nn. 23557, 23558 e 23568 del Novembre 2011. I giudici delle seguenti sentenze hanno sostenuto che la qualificazione della responsabilità come contrattuale debba conseguire alla considerazione che la giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea esiga che l’obbligazione risarcitoria dello Stato non sia condizionata al requisito della colpa; ne consegue che le SSUU hanno collocato la responsabilità dello Stato nell’ambito della norma generale dell’art. 1173 c.c. e l’hanno svincolata da presupposti soggettivi dell’art. 2043 c.c. Il diritto nazionale deve stabilire i criteri di liquidazione e questi non possono essere meno favorevoli rispetto a quelli applicabili ad analoghi reclami di natura interna, o tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenerne il risarcimento. Non può essere escluso il risarcimento di alcune componenti del danno (quale il lucro cessante) e esso non può essere limitato solo a quelli subìti dopo una sentenza della Corte di Giustizia che ne accerti l’inadempimento.

78 _{5 In questo senso, A. DI MAJO, Contratto e torto nelle violazioni comunitarie ad}

opera dello Stato cit., pag. 1354 e E. SCODITTI, La violazione comunitaria dello Stato fra responsabilità contrattuale e extracontrattuale, in Foro italiano, 2010, fasc. I, pag. 174.

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