Responsabilità civile dei magistrati per i danni arrecati ai singoli a seguito di violazione del diritto dell'Unione europea.

La normativa italiana sulla responsabilità civile dei magistrati è contenuta nella l. n. 117/88. Si tratta di una legge che individua anzitutto le ipotesi in cui è ammessa l’azione risarcitoria.

L’art. 2, c. 1 afferma che << chi ha subito un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell’esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia, può agire contro lo Statoper ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali>>.

L’art. 2, c. 2, tuttavia, stabilisce che << nell’esercizio delle funzioni giudiziarie non può dar luogo a responsabilità l’attività di interpretazione di norme di diritto né quelladi valutazione del fatto e delle prove>>.

L’art. 2 c. 3, precisa, a tal proposito, che rientrano nel concetto di colpa grave : a) la grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile; b) l’affermazione, determinata da negligenza

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inescusabile, di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento; c) la negazione, determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza risulta stabilmente dagli atti del procedimento; d) l’emissione di provvedimento concernente la libertà della persona fuori dai casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione.

La definizione di ‘‘diniego di giustizia”, invece, è contenuta nell’art. 3, il quale afferma che <<costituisce diniego di giustizia il rifiuto, l’omissione o il ritardo del magistrato nel compimento di attidel suo ufficio quando, trascorso il termine di legge per il compimento dell’atto, la parte ha presentato istanza per ottenere il provvedimento e sono decorsi inutilmente,senza giustificato motivo, trenta giorni>>.

L’art. 2 della legge n. 117/88 ha costituito oggetto, a seguito di un rinvio pregiudiziale, della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea 24 novembre 2011 (C- 379/10, Commissione europea c/

Repubblica italiana).

Il contenzioso ha avuto origine su iniziativa della Commissione europea, che aveva addebitato alla Repubblica italiana una sua responsabilità per violazione del diritto dell’Unione europea ad opera di un proprio organo giurisdizionale di ultima istanza, essendosi discostata dai precetti contenuti nella sentenza Traghetti del

Mediterraneo.

In particolare, ad avviso della Corte, la violazione era determinata dall’esclusione da parte dell’art. 2 della legge n.117/1988 di qualsiasi responsabilità dello Stato italiano per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto dell’Unione imputabile ad un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, qualora tale violazione risulti da interpretazione di norme di diritto o di

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valutazione di fatti e prove effettuate dall’organo giurisdizionale medesimo, limitando, inoltre, tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave.

L’esclusione o la limitazione di responsabilità dello Stato ai casi di dolo o di colpa grave è contraria al principio generale di responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto dell’Unione da parte di un organo giurisdizionale di ultimo grado.

Tale principio, come noto, è stato precedentemente consacrato nelle sentenze della Corte di Giustizia, Kobler115 e Traghetti del Mediterraneo116. Nella motivazione la Corte richiama in primo luogo un paragrafo essenziale della pronuncia Traghetti del Mediterraneo, a mente del quale l’interpretazione delle norme di diritto rientra nell’essenza vera dell’attività giurisdizionale, poichè, qualunque sia il settore considerato, il giudice, posto di fronte a tesi divergenti o antinomiche, dovrà normalmente interpretare le norme giuridiche pertinenti al fine di decidere la controversia che gli è sottoposta. 117

La Corte, inoltre, nella presente decisione, rammenta che tre sono le condizioni in presenza delle quali uno Stato membro è tenuto al risarcimento dei danni causati ai singoli per violazione del diritto dell’Unione al medesimo imputabile, vale a dire che , a) la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, b) si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata, c) esista un nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi.

115_{sentenza 30 settembre 2003, C-224/01} 116

(sentenza 13 giugno 2006, causa C-173/03).

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Da ciò consegue che la responsabilità dello Stato per i danni causati dalla decisione di un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado che violi una norma di diritto dell’Unione è disciplinata dalle stesse condizioni; con riferimento alla seconda di dette condizioni, la responsabilità dello Stato può essere invocata solamente nel caso eccezionale in cui il giudice abbia violato in maniera manifesta il diritto vigente. Sul punto, la Corte ricorda che, se è pur vero che non si può escludere che il diritto nazionale precisi i criteri relativi alla natura o al grado di una violazione, tali criteri non possono, in nessun caso, imporre requisiti più rigorosi di quelli derivanti dalla condizione di una manifesta violazione del diritto vigente

Perciò, il giudice nazionale investito di una domanda di risarcimentodanni deve tener conto di tutti gli elementi che caratterizzano la situazione sottoposta al suo sindacato, e, in particolare, del grado di chiarezza e di precisione della norma violata, del carattere intenzionale della violazione, della scusabilità o inescusabilità dell’errore di diritto, della posizione adottata eventualmente da un’istituzione europea nonché della mancata osservanza, da parte dell’organo giurisdizionale di cui trattasi, del suo obbligo di rinvio pregiudiziale.

Il Governo italiano, nella sua contro difesa, replicava sostenendo da un lato che, successivamente alla sentenzaTraghetti del Mediterraneo, non sarebbe mai stata fatta applicazione dellal. n.

117/1988 in collegamento con il diritto dell’Unione europea e, dall’altro, affermando che nonesisterebbero sentenze che presentano un’interpretazione della l. n. 117/1988 analoga a quella prospettata dalla Commissione Europea.

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La vacuità della prima obiezione mossa dal Governoitaliano è fin troppo evidente.

Il fatto che, dal 2006 ad oggi, non si siano verificaticasi concreti di violazione del diritto eurounitario daparte di organi giurisdizionali nazionali di ultima istanza, nulla dice circa la bontà della normativa italiana in materia di responsabilità dello Stato per l’illecito del magistrato, dato che, ad oggi, perdura ancora (sia pure a livello astratto), l’irragionevole disparità di trattamento che si potrebbe venire a creare tracoloro che potrebbero essere lesi dall’interpretazione di una norma di diritto eurounitario e coloro che,invece, potrebbero essere pregiudicati dall’interpretazione di una norma di diritto interno.118

L’ulteriore addebito mosso dalla Commissione europea è volto a mettere in discussione l’effettività di tutela offerta al soggetto che prospetta una responsabilità dello Stato per violazione del diritto euro unitario da parte del giudice di ultima istanza.

Ad essere messa in discussione dalla Commissione è l’interpretazione fornita dalla giurisprudenza italiana del concetto di colpa grave, ancora una volta idonea a depotenziare fino ad annullare le ipotesi di responsabilità.119

Con riguardo al caso di specie, la Commissione, diversamente, sosteneva che la nozione di “colpa grave”, di cui all’art. 2, commi 1 e3, della legge n. 117/88, veniva interpretata dalla suprema Corte di

118

V. Roppo, Responsabilità dello Stato per fatto della giu risdizione, e diritto europeo: unacasestoryin attesa del finale ,citpag., 48; F. Biondi,

Un “brutto” colpo per la responsabilità civile dei magistrati (nota a Corte di Giustizia, sentenza 13 giugno2006, TDM contro Italia).

119

R. Conti, Dove va la Responsabilità dello Stato giudice dopo la Corte di giustizia?, in Corriere giuridico 2/2012, cit. p. 188

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Cassazione in termini coincidenti con il “carattere manifestamente aberrante dell’interpretazione” effettuata dal magistrato e non conla nozione di «violazione manifesta del diritto vigente».

La Commissione si è basata, per documentare il diritto vivente italiano al riguardo, su Cass. 15227/07 e Cass. 7272/08 . Secondo la prima delle due sentenze, la responsabilità prevista dalla legge 13 aprile 1988 n. 117, ai fini della risarcibilità del danno cagionato dal magistrato nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, è incentrata sulla colpa grave del magistrato stesso, tipizzata secondo ipotesi specifiche, ricomprese nell’art. 2 della citata legge, le quali sono riconducibili al comune fattore della negligenza inescusabile, che implica la necessità di un quid plurisrispetto alla colpa grave delineata dall’art. 2236 del cod. civ., nel senso che si esige che la colpa stessa si presenti come non spiegabile, e cioè priva di agganci con le particolarità della vicenda, che non potrebbero rendere comprensibile, anche se non giustificato, l’errore del magistrato.120

Nella seconda sentenza, invece, si legge che i presupposti previsti dall’art. 2, comma 3, lett. a), della legge n. 117/88 sussistono

<< allorquando, nel corso dell’attività giurisdizionale, (...) si siaconcretizzata una violazione evidente, grossolana emacroscopica della norma stessa ovvero una letturadi essa in termini contrastanti con ogni criterio logico o l’adozione di scelte aberranti nella ricostruzionedella volontà del legislatore o la manipolazione assolutamente arbitraria del testo normativo o ancora lo sconfinamento dell’interpretazione nel diritto libero >>.

120

In senso conforme, Cass. n. 25133/2006, Cass. n. 16696/2003, Cass. n. 16935/2002, Cass. n. 13339/00 e Cass. n. 6950/1994,

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Si deve, dunque, concludere che << la Repubblica italiana non ha confutato in termini sufficientemente sostanziali e dettagliati l’addebito contestatole dalla Commissione, secondo cui la normativa italiana limita, in casi diversi dall’interpretazione di norme di diritto o dalla valutazione dei fatti e delle prove e nei soli casi di dolo e colpa grave, la responsabilità dello Stato italiano per violazione del diritto dell’Unione da parte di uno dei propri organi giurisdizionali di ultimo grado in modo non conforme ai principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte >>.

Le posizioni espresse dalla Corte di giustizia, nell’individuare un contrasto molto netto tra il diritto interno ed il principio generale della responsabilità dello Stato per violazione del diritto euro unitario riconducibile ad una pronuncia giurisdizionale, impongono un intervento obbligatorio sull’art. 2 della legge Vassalli, ai fini di un suo adeguamento ai vincoli derivanti dall’ordinamento europeo.

Tale obbligo è suffragato dalla minacciadelle sanzioni economiche previste dall’art.260 TFUE nell’ipotesi in cui lo Stato non si conformi alla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea.

È ora più che mai necessario intervenire anche a tutela di quei cittadini italiani privi di reale tutela davanti agli illeciti compiuti dai magistrati, che vedono addirittura lo Stato italiano costretto a versare nelle casse dell’Unione europea le spese dell’intera procedura d’infrazione.121 La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea in questione, rappresenta un esempio delle pressioni positive che il diritto dell’Unione europea può esercitare sugli ordinamenti nazionali per favorire l’adozione di riforme necessarie e da tempo in discussione.

121

F. Bonaccorsi, Illecito compiuto da un magistrato, in Danno e responsabilità 4/2012

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La modifica normativa, tuttavia, può limitarsi a quanto richiesto dalla Corte di Giustizia, senza modificare radicalmente e con effetto generale il sistema della responsabilità civile dei magistrati.

A muovere verso un rinnovamento sono stati, in epoca recente, due quesiti referendari non ammessi alla tornata del 2014 per mancato raggiungimento del quorum di cinquecentomila sottoscrizioni, a mezzo dei quali si chiedeva l’abrogazione della legge 13 aprile 1988 n. 117, limitatamente all’art. 2, comma 2 (la c.d. “clausola di salvaguardia”) e/o all’art. 5 (in tema di delibazione di ammissibilità della domanda).

Il 2 febbraio 2012 è stato presentato un emendamento votato dalla Camera dei deputati alla legge Comunitaria del 2011 che prevede l’introduzione di un articolo 3 bis che apporta modifiche all’art. 2 della legge 117/1998.

Nell’emendamento in questione, la violazione manifesta si aggiunge alle ipotesi di dolo e colpa grave e scompare del tutto l’esenzione di responsabilità per attività interpretativa di norme.La modifica maggiormente dirompente è, però, la previsione di una possibile azione diretta nei confronti dello stesso magistrato. Viene introdotta la facoltà di convenire in giudizio al “soggetto riconosciuto colpevole” insieme o alternativamente allo stato. Lo scorso 21 Ottobre è stato respinto nell’aula della Camera a voto segreto il nuovo emendamento Pini alla legge europea del 2013 per introdurre la responsabilità civile magistrati.

Presso la commissione giustizia della Camera dei deputati risultano attualmente pendenti:

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- la proposta di legge C. 990, a firme Gozi, Bruno e Giachetti, presentata il 17 maggio 2013;

- la proposta di legge C. 1735, a firme Leva, Verini, Russomando e Ferranti, presentata il 25 ottobre 2013;

- la proposta di legge C. 1850 a firma Brunetta, presentata il 25 novembre 2013;

- la proposta di legge C. 2140, a firma Cirielli, presentata il 26 febbraio 2014;

- la proposta di legge C. 2306, a firma Valenti, presentata il 16 aprile 2014.

Presso la commissione giustizia del Senato della Repubblica risultano pendenti la proposta di legge S. 1070, a firme Buemi, Nencini e Longo, del gruppo autonomie, presentata il 1° ottobre 2013 e infine la proposta di legge S.1626, presentata il 30 settembre 2014 dall’attuale ministro della giustizia Orlando.

Le difficoltà incontrate sino ad oggi dai progetti di modifica della l. n. 117/88, d’altra parte, sono strettamente legate all’endemica tensione tra politica e magistratura che da due decenni caratterizza l’Italia e paralizza il dibattito sulla riforma della giustizia.Se,da un lato, la prospettiva di una riforma della legislazione in materia di responsabilità civile dei magistrati è stata oggetto di opposizione da ampi settori dellamagistratura, dall’altrolato, parte della classe politicanon ha esitato a piegare il tema della riforma dellagiustizia a fini politico-ideologici.122

122

F. Fabbrini, La responsabilità civile dei magistrati e il diritto dell’Unione europea, in Giornale di diritto amministrativo 6/2012

148 BIBLIOGRAFIA

R.Adam, A. Tizzano. Lineamenti di diritto dell’Unione europea,