Le Autorità portual

Come già anticipato precedentemente, un’importante novità introdotta con la legislazione portuale del 1994 riguarda la trasformazione in Autorità portuali dei 18 enti preesistenti, ai sensi dell’art.6 comma 1. Al comma 8 e 9 venne previsto anche un procedimento per istituire ulteriori Autorità portuali e ad oggi, sul nostro territorio, ce ne sono 24 tra le quali quella operante presso il porto di La Spezia.

Negli ultimi anni si sono registrate diverse iniziative per la riduzione del numero delle Autorità portuali: ultima, la recente proposta di riforma, approvata, presentata dal Ministro delle Infrastrutture per la riorganizzazione e semplificazione della disciplina sulle autorità portuali, con la quale si vuole trasformare le attuali autorità in “Autorità

di sistema portuale” (AdSP) riducendole da 24 a 15.56 Lo schema del

45

decreto legislativo è stato recentemente oggetto del parere n.1142 del 9 maggio 2016 da parte del Consiglio di Stato57, il quale ha espresso un certo apprezzamento circa gli obiettivi della riforma, soprattutto per quanto riguarda la riorganizzazione della struttura, mediante l’accorpamento dei 54 porti esistenti. Questo permetterebbe il superamento di una realtà frammentata e disarticolata dei porti italiani, nonché un’importante semplificazione dell’azione amministrativa. Nonostante ciò il Consiglio di Stato ha sottolineato come tale riforma, anche se necessaria, non sarà sufficiente per ridare slancio al settore economico.58

Inoltre il decreto, introducendo l’art.11 ter alla legge n.84 del 1994, prevede l’istituzione di una “Conferenza nazionale di coordinamento delle AdSP”, presieduta dal Ministro delle infrastrutture e trasporti. Essa avrà il compito di coordinare e programmare le scelte strategiche e di pianificazione urbanistica in ambito portuale.

Prima della legge n.84, dall’unificazione d’Italia alla legge n.50 del 1903 con la quale fu istituito il Consorzio autonomo per l’esecuzione delle opere e per l’esercizio del porto di Genova, l’attività di gestione dei porti era affidata agli organi centrali dello Stato. Dopo la prima guerra mondiale si ebbe il primo decentramento burocratico con l’istituzione di enti autonomi in alcuni porti del territorio tra cui quello di La Spezia. Tale iniziativa portò ad un’ampia istituzione di enti portuali che, in realtà, contrastava con la norma secondo la quale essi dovevano essere istituiti solo presso gli scali marittimi che presentavano un certo rilievo. L’elevato numero di enti creati dette vita ad un sistema portuale disorganico. A tali enti vennero riservate funzioni riguardanti la costruzione e la gestione delle infrastrutture portuali prevedendo per esse la possibilità di svolgere direttamente, o attraverso concessione le operazioni portuali.

57 _{Parere del 9 maggio 2016, n. 1142 reso dalla Commissione speciale del Consiglio di} Stato.

46

Con la legge n.84 ci fu un radicale cambiamento delle funzioni delle Autorità portuali, dato che già con la famosa sentenza del 10 dicembre del 199159 la Corte di Giustizia UE si pronunciò stabilendo che il monopolio in capo agli enti sullo svolgimento delle operazioni portuali era incompatibile con i principi comunitari di tutela della concorrenza. Infatti, ai sensi dell’art.6, comma 1, lett a) alle Autorità portuali sono state affidate solo funzioni riguardanti indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti. Inoltre è stato previsto che le attività di manutenzione ordinaria o straordinaria non possono essere svolte direttamente da esse, ma devono essere esercitate attraverso concessione tramite gara pubblica e, ai sensi dell’art. 18, anche le aree e le banchine all’interno dell’area portuale devono essere date in concessione ad imprese private autorizzate a svolgere operazioni portuali60_{. Quindi oggi}

le Autorità portuali svolgono solo semplici compiti di regolazione, ma ciò non deve trarre in inganno perché essendo questa titolare dei beni che formano il porto (grazie all’affidamento da parte dello Stato), svolge anche poteri pubblicistici. Quest’ultimo aspetto sottolinea come da un lato, con la nuova legislazione portuale, c’è stata una notevole riduzione delle attività a carattere imprenditoriale che gli enti preesistenti potevano esercitare, e dall’altro un conferimento ad esse di una nuova funzione pubblicistica.

Guardando nello specifico, alle funzioni oggi svolte da tali enti e in particolare all’attività di promozione, l’art. 6 comma 6 oltre ad aver eliminato per le Autorità la possibilità di esercitare operazioni portuali direttamente o attraverso partecipazione societaria, ha stabilito che queste possono “costituire o partecipare a società che svolgono attività

59 _{Causa C-179/90 nota come “Siderurgica Gabrielli”.}

60_{Ai sensi dell’art. 16, comma 4, le imprese private, per poter ricevere l’autorizzazione} a svolgere operazioni portuali nelle aree portuali date in concessione, devono avere dei requisiti quali: capacità finanziaria, professionalità degli operator e delle imprese richiedenti e possesso di attrezzature tecnico-organizzative.

47 accessorie o strumentali ai compiti istituzionali affidati alle autorità medesime, anche ai fini della promozione e dello sviluppo dell’intermodalità, della logistica e delle reti trasportistiche”.

Per svolgere adeguatamente l’attività di promozione è necessaria l’adozione di due strumenti di pianificazione quali il “piano operativo triennale” e il “piano regolatore portuale”61. Il primo contiene le strategie per lo sviluppo delle attività portuali (come ad esempio l’acquisizione di nuovi traffici o la creazione di infrastrutture volte a potenziare le capacità degli scali) e gli interventi per garantire il rispetto degli obiettivi previsti. A ben vedere tale piano svolge due funzioni perché, prima dell’approvazione del piano regolatore portuale, viene usato come traccia per la redazione del PRP stesso e successivamente come strumento attuativo degli indici pianificatori previsti.

Come già accennato, con la legislazione portuale del 1994 è stata tolta la possibilità alle Autorità di poter svolgere direttamente le operazioni portuali in osservanza dei principi comunitari, ma nonostante ciò ad esse è stata affidata la funzione di regolamentazione di quest’ultime affinché le attività promozionali e la creazione di infrastrutture raggiungano effettivamente gli obiettivi di sviluppo individuati.

Un’ultima funzione rilevante è quella di controllo. Infatti il legislatore, oltre ad aver riconosciuto alle Autorità un potere di rilascio delle autorizzazioni ad imprese private per svolgimento di operazioni portuali, ha anche previsto che esse durante lo svolgimento dell’attività autorizzata, debbono controllare che i soggetti autorizzati siano ancora in possesso dei requisiti richiesti dall’art.16 e che l’attività autorizzata sia effettivamente espletata. In caso contrario, esse possono sospendere o revocare l’autorizzazione.

48

3. La legislazione ambientale