La riforma del Titolo V della Costituzione e le conseguenti proposte di riforma della Legge n.84 del

Con la riforma del Titolo V della Costituzione avvenuta nel 2001, con cui è stato modificato l’art. 117 47_{, sono nate diverse}

incertezze interpretative perché sono stati attribuiti alle Regioni

47 _{Cfr. con la nota numero 33}

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maggiori poteri per il governo del territorio locale. L’art. 117 inserisce tra le materie di competenza concorrente Stato-Regioni quelle riguardanti i porti, gli aeroporti civili e le grandi reti di trasporto e di navigazione. Il problema nasce dal fatto che nonostante il rafforzamento riconosciuto alle autonomie locali nelle materie appena dette, vi sono ulteriori norme costituzionali, vigenti ed effettive, che spingono in direzione centralista per quanto riguarda l’unità giuridica ed economica dell’ordinamento. Risulta quindi necessario trovare un punto di equilibrio tra le due tendenze contrapposte, che secondo alcuni dovrebbe portare ad una riduzione del ruolo delle amministrazioni statali a favore di un ampliamento per le autonomie locali.48

Sulla base di ciò sono state presentate diverse proposte di riforma in materia di legislazione portuale per cercare di definire in maniera precisa ed ampliare le funzioni delle Regioni. Una prima proposta di riforma venne presentata al Senato della Repubblica nel 2004 per incidere notevolmente sugli artt. 4 e 5. Per l’art.4 veniva prevista una modifica volta a snellire il sistema di classificazione dei porti ed in particolare a stabilire la riduzione a due categorie degli scali marittimi: porti con rilevanza internazionale di competenza dello Stato e porti di competenza della Regione sui quali essa potrebbe intervenire con funzioni legislative e regolamentari. In riferimento all’art. 5, essendo residuale il ruolo dato alle Regioni in sede di pianificazione portuale, con solo due momenti di intervento previsti, uno nella valutazione di impatto ambientale per la definizione del decreto di compatibilità (emesso dal Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio) e l’altro nell’approvazione finale del piano, la proposta presentata cercava di intervenire per aumentare il ruolo della Regione e del Comune. A ben guardare, in realtà la modifica dell’articolo avrebbe portato ad una riduzione dell’importanza di intervento sia del Comune

48 _{Bennici M., “La governance regionale dei porti italiani: la legge 84/1994 e le sue}

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che della Regione perché l’intesa tra il comitato portuale e i comuni interessati, necessaria per la formulazione del piano, si sarebbe raggiunta lo stesso in assenza di comunicazioni da parte dei due enti.

Da un lato se i comuni non comunicassero entro 90 giorni un motivato diniego all’Autorità portuale, dall’altro se la Regione, entro 45 giorni dall’adozione del piano regolatore portuale da parte del comitato, non lo avesse approvato, il piano si doveva intendere approvato alla scadenza del termine. Quindi la Regione in realtà avrebbe adottato e non più approvato il piano regolatore portuale. Concludendo si può notare che le modifiche che furono presentate non portavano alcun vantaggio alle autonomie locali, anzi esse rischiavano di vedersi ridurre ulteriormente le funzioni dategli in materia di portualità.49

Un’ulteriore proposta di riforma della legge n.84 venne presentata dalle Regioni italiane. Essa prevedeva che ogni regione dovesse adottare, anche in mancanza del Piano Territoriale Regionale e del Piano Regionale dei Trasporti, un Masterplan regionale del sistema

portuale marittimo nazionale contenente le scelte strategiche da adottare

in materia di trasporti, logistica e di infrastrutture. Tale documento, sviluppato d’intesa tra il Ministero per le infrastrutture e la Conferenza Stato-Regioni, sarebbe servito da traccia per la predisposizione del Piano regolatore portuale. Inoltre tale riforma avrebbe portato all’abrogazione dell’art. 5, comma 2, perché essa prevedeva la possibilità di adottare il piano regolatore portuale, secondo le linee del

Masterplan, anche variando quanto previsto dagli strumenti di

pianificazione comunale. Quest’ultima rappresentava un’inversione di tendenza a favore delle esigenze di pianificazione portuale, ma tale punto aveva posto diversi dubbi perché, subordinando le esigenze della pianificazione urbanistica comunale a quella portuale, si sarebbero potuti generare dei contenziosi infiniti tra Comune e Autorità portuale.

49 _{Bennici M., “La governance regionale dei porti italiani: la legge 84/1994 e le sue}

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Indubbiamente la proposta presentata dalle Regioni italiane avrebbe portato anche dei benefici notevoli perché avrebbe garantito un effettivo ed efficace controllo, da parte delle Regioni, dello sviluppo della pianificazione dei porti sul proprio territorio ed avrebbe inoltre portato ad un effettivo coordinamento tra lo sviluppo nazionale e regionale e tra i vari sistemi portuali tra le Regioni confinanti.50

Dal 2001 ad oggi, oltre a quelle citate, vi sono state ulteriori proposte di revisione della legislatura portuale come ad esempio la proposta di legge 5453, approvata dal Senato, il cui iter è stato bloccato alla Camera a causa della fine della legislatura. Tale proposta prevedeva una revisione delle competenze ripartite tra Stato e Regioni in materia (e quindi di conseguenza anche una modifica della classificazione dei porti), una modifica alla procedura di adozione del piano regolatore portuale e all’organizzazione delle Autorità portuali.51

Allo stato attuale un’ultima proposta di revisione, oggi approvata, è stata prevista con la forma di decreto legislativo, su iniziativa del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, riguardante l’attuazione della delega conferita al Governo con la legge n.124 del 7 agosto 2015, cosiddetta Legge “Madia”, il quale porterà ad una riorganizzazione e semplificazione della disciplina delle Autorità portuali. Tale legge, in realtà, presenta al suo interno principi di delega volti a realizzare una riforma sostanziale di tutta l’organizzazione amministrativa, difatti andrà ad incidere sia sull’amministrazione centrale che sull’amministrazione periferica con l’obiettivo di renderla più funzionale e meno costosa. Già in passato vennero fatti numerosi interventi volti a modernizzare le tecniche di amministrazione, ma

50 _{Bennici M., “La governance regionale dei porti italiani: la legge 84/1994 e le sue}

proposte di riforma”, tratto da “Le istituzioni del Federlasimo “, 2006, p.129-136.

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questi, non tenendo conto della dimensione degli apparati, hanno portato solo all’ampliamento delle dimensioni dell’amministrazione.52 _Oggi,

invece, la necessità di ridurre i costi contenendo le spese è divenuta talmente stringente che la riforma dovrà cercare di garantire da un lato lo svolgimento delle solite funzioni amministrative modernizzandole, e dall’altro un contenimento della spesa, anche attraverso la riduzione di alcuni apparati amministrativi tra cui rientrano, come vedremo di seguito, le Autorità Portuali.

Oltre ad incidere sul numero di Autorità Portuali tale decreto porta anche delle modifiche all’iter di approvazione del piano regolatore portuale con lo scopo di semplificarlo. Infatti esso modifica sostanzialmente l’art. 5, della legge n.84, che disciplina la formazione del piano regolatore portuale la cui dicitura è stata modificata in “piano

regolatore di sistema portuale”. Il decreto è intervenuto prevedendo una

pianificazione su tre livelli, e ossia: a) piano regolatore di sistema portuale; b) variante a stralcio; e c) adeguamento tecnico funzionale.53

Infatti all’art. 5, comma 1, è stata prevista la predisposizione di “linee

guida per la redazione dei piani regolatori di sistema portuale, delle varianti stralcio e degli adeguamenti tecnico funzionali”, entro il 30

novembre 2016, da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti su parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

In riferimento al piano regolatore di sistema portuale, al comma 3 è stato previsto che nei luoghi ove sarà istituita l’Autorità di sistema portuale, della quale si vedrà nel paragrafo seguente, lo strumento di pianificazione dovrà essere corredato da un rapporto ambientale ai sensi del decreto legislativo n.152 del 2006 e verrà approvato dal Comitato di

52 _{Fiorentino L., “La riforma della pubblica amministrazione- L’organizzazione}

amministrativa”, Giornale Dir. Amm., 2015,5,621 (commento alla normativa).

53 _{De Forcade R., “Ridotte da 24 a 15 le Autorità Portuali. Commissariamenti verso la}

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gestione54, previa intesa con il Comune o i Comuni interessati. Invariato è rimasto il parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici entro 45 giorni dalla ricezione dell’atto, mentre alcune modifiche sono state apportate alla fase finale dell’iter di adozione del piano perché si prevede che tale strumento deve essere adottato dalla Regione, come già precedentemente previsto, ma ciò deve avvenire entro 30 giorni dalla fine della procedura di valutazione ambientale strategica (VAS) e d’intesa con il Ministero delle Infrastrutture dei trasporti.55 _{Se l’intesa}

non viene raggiunta, il nuovo comma 3 prevede che si debba procedere ai sensi dell’art.14 quater della legge 241 del 1990.

Per quanto riguarda, invece, gli altri due livelli di pianificazione la riforma è intervenuta modificando il comma 5 dell’art.5, prevedendo che le eventuali varianti al PRP debbano seguire lo stesso procedimento di adozione previsto per il piano regolatore di sistema portuale. Inoltre, si prevede che il presidente del Comitato di gestione, d’ufficio o su richiesta della Regione o Comune interessati, può presentare delle varianti stralcio al PRP relative ad un singolo scalo marittimo. Tali varianti sono sottoposte al procedimento di approvazione del PRP però, al posto della previa intesa con i comuni interessati, è stata prevista l’adozione di una dichiarazione di non contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti da parte degli stessi comuni interessati. In riferimento invece agli adeguamenti tecnico- funzionali, i quali non portano modifiche sostanziali alla struttura del piano in termini di obiettivi e di strategie, questi sono adottati dal Comitato di Gestione, previa acquisizione del documento di non

54 _{La riforma ha modificato l’art.7, della legge n.84, in riferimento agli organi} dell’Autorità di sistema portuale. Prima della modifica gli organi dell’Autorità portuale erano quattro: presidente, comitato portuale, segretario generale, collegio dei revisori dei conti. Oggi sono stati ridotti a tre infatti il comitato portuale e il segretario generale sono stati sostituiti dall’introduzione di un unico organo quale il Comitato di gestione.

55 _{Il vecchio comma 3 dell’art.5 prevedeva che il PRP doveva essere sottoposto ad una} procedura di VIA e non di VAS, e non prevedeva alcuna intesa con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

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contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti nei comuni interessati. Essi vengono poi sottoposti al parere del C.S.LL.PP. il quale si deve esprimere entro 45 giorni dalla ricezione della richiesta ed infine l’adeguamento tecnico- funzionale viene adottato dalla Regione nella quale si trova il porto interessato.

Per concludere, un’altra novità importante introdotta dalla riforma è l’art. 4 bis, in materia di sostenibilità energetica, con il quale viene previsto che la pianificazione del sistema portuale debba rispettare i criteri di sostenibilità energetica ed ambientale previsti dalle politiche europee. Difatti si prevede che le AdSP devono promuovere la formazione di un documento di pianificazione energetica ed ambientale del sistema portuale con lo scopo, soprattutto, di ridurre le emissioni di anidride carbonica (CO2). All’interno del documento, ad esempio,

verranno previste le modalità per garantire un coordinamento tra gli interventi ambientali e quelli infrastrutturali del porto.