La Legge Urbanistica n 1150 del 17 agosto 1942 e la sua evoluzione

Per la realizzazione del progetto descritto nella prima parte gli attori pubblici coinvolti hanno dovuto seguire e rispettare tutta una serie di norme, dal livello nazionale fino ad arrivare al livello locale. A livello nazionale, la prima legge fondamentale in materia urbanistica venne introdotta nel 1942 con la legge n. 1150, approvata il 17 agosto del 1942 e pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 16 ottobre dello stesso anno, la quale è in vigore ancora oggi. Prima della legge n. 1150, solo successivamente l’unificazione d’Italia si registrano i primi riferimenti alla materia urbanistica. Infatti, con la Legge n. 2359 del 1865, si tratta per la prima volta un riferimento allo strumento della pianificazione per la gestione del territorio, anche se in realtà tale strumento, in questi anni, non viene propriamente usato per la gestione organizzata del territorio ma per risolvere emergenze di sanità, sicurezza ed igiene. Stessa cosa avvenne con la legge n.2248 del 1865, con la quale si prevedeva l’utilizzo di uno strumento amministrativo per risolvere problemi che non interessavano il diritto urbanistico. Con il passare degli anni, grazie ad uno sviluppo sempre maggiore dei centri urbani, si inizia però a sentire l’esigenza di intervenire in termini di organizzazione dello sviluppo urbano del centro abitato. 32

Grazie alla legge n. 1150, rubricata “Legge urbanistica

fondamentale”, viene previsto per la prima volta l’uso dei piani

urbanistici su tutto il territorio nazionale per organizzare lo sviluppo urbano del territorio stesso. Si fa strada, pertanto, un vero e proprio concetto di diritto urbanistico prima inesistente dato che la materia

32 _{Urbani P., & Matteucci S., “Diritto urbanistico. Organizzazione e rapporti”,} Giappichelli, Torino, 2013, p. 50 e ss.

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urbanistica non era utilizzata, come già indicato, per la gestione del territorio, bensì per risolvere problemi contingenti. Se, infatti, si considera il Titolo I, rubricato “Ordinamento statale e dei servizi

urbanistici”, ed in particolare l’art. 133_{, si nota che lo strumento della}

pianificazione non viene più utilizzato solo per intervenire su ciò che già esiste sul territorio, ma punta ad organizzare anche ciò che verrà realizzato sul territorio di riferimento. In questo modo i piani urbanistici assumono una rilevanza generale e vengono utilizzati per dividere in zone omogenee il territorio comunale, assegnando ad ogni specifica zona individuata una certa destinazione d’uso, con la tecnica della “zonizzazione” in base a quanto previsto dall’art. 7 34 _{della legge n.1150.}

Come detto precedentemente, la legge n.1150, più volte modificata, è vigente ancora oggi e ciò ha creato diversi problemi sin da quando venne adottata la Carta costituzionale nel 1948. Questo perché esistendo già una legge in materia urbanistica che veniva applicata su tutto il territorio nazionale, si sono rese necessarie diverse interpretazioni per definire in quale rapporto stesse tale legge con le future leggi regionali in materia, visto che il vecchio art. 117 della Costituzione 35 prevedeva per la materia urbanistica una potestà bipartita

33 _{Art. 1 Disciplina dell’attività urbanistica e suoi scopi}

“…e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio del Regno sono disciplinati dalla presente legge...”.

34 _{Art. 7 Contenuto del Piano regolatore generale}

Il piano regolatore di un Comune deve considerare la totalità del territorio comunale. Esso deve indicare:

“.. la divisione in zone del territorio, con precisazione di quelle destinate ad espansione dell’aggregato urbano, ed i caratteri e i vincoli di zona da osservare nell’edificazione...”

35 _{Con la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 venne modificato l’art. 117} comma 3 il quale non menziona più, tra le materie di legislazione concorrente Stato- Regioni, la materia urbanistica ma il “governo del territorio”. L’uso di tale locuzione polisenso portò numerosi dubbi e interventi da parte della dottrina e della giurisprudenza costituzionale per cercare di capire se la materia urbanistica fosse l’unica materia a rientrare nell’espressione “governo del territorio” oppure no, visto che il termine territorio richiama a sé tutta una serie di interessi costituzionalmente rilevanti. Dopo diverse sentenze sul punto, la Corte Costituzionale ha stabilito che la nozione “governo del territorio” coincide con tutte quelle norme che servono per graduare gli interessi attraverso cui si possono regolare tutti gli usi ammissibili del

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tra Stato e Regioni. Inoltre non essendo mai stata adottata da parte dello Stato una legge quadro in materia urbanistica che andasse a definire in maniera chiara i rapporti tra Stato e Regioni, il problema suddetto non venne risolto e ancora oggi si ritiene che all’interno della legge n. 1150 si ritrovino i principi della materia urbanistica.36 Ovviamente tale legge non deve essere considerata completamente come una disposizione di principio, dato che si prevede la possibilità per le Regioni di intervenire su alcuni aspetti con discipline differenti. Sicuramente uno dei principi cardine che si ricava leggendo l’art. 437 della legge del 1942 è quello della pianificazione, in base al quale si prevede che per la gestione di un territorio sul quale insistano diversi interessi è necessario intervenire con lo strumento del piano, che non è altro che un atto amministrativo adottato alla fine di un iter procedimentale.

La legge individua tre piani che devono essere adottati ed approvati dalle diverse amministrazioni competenti e che sono legati tra loro da un sistema gerarchico. I tre strumenti individuati sono:

 Piani territoriali di coordinamento previsti all’art. 5 e seguenti  Piani regolatori generali previsti all’art. 7 e seguenti

 Piani regolatori particolareggiati previsti all’art.13 e seguenti La legge non è molto precisa per quanto riguarda il loro contenuto, perché si pone come obiettivo quello di cercare di definire un concetto generale per questa tipologia di piani allo scopo di affermare il principio di gerarchia che li lega. Tantomeno la è per quanto riguarda la loro

territorio. Quindi tale locuzione non coincide, dal punto di vista semantico, con l’urbanistica ma la ricomprende ed esprime in termini riassuntivi tutte le politiche attraverso le quali i pubblici poteri disciplinano i diversi usi del territorio, bilanciando tra loro i vari interessi rilevanti.

Disponibile all’indirizzo http://www.archme.it/circolari-2014

36 _{Stella Richter P., “I principi del diritto urbanistico”, Giuffrè, Milano,2006, p.14 e ss.} 37 _{Art. 4 Piani regolatori e norme sull’attività costruttiva}

La disciplina urbanistica si attua per mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull’attività costruttiva, sancite dalla presente legge o prescritte per mezzo di regolamenti.

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approvazione perché non è definito un procedimento specifico, ma solo un percorso generale che l’amministrazione competente deve seguire.

Per quanto riguarda il sistema gerarchico, esso dà vita ad un sistema di pianificazione “a cascata” cosicché tali strumenti sono talmente legati tra loro che si condizionano l’uno con l’altro. Infatti, l’amministrazione competente a redigere il piano deve soggiacere ai principi previsti all’interno del piano generale. Per questo motivo ogni piano è contenuto in quello precedente e sua diretta specificazione è solo il piano attuativo, cioè il piano particolareggiato, che produce effetti sul territorio nel quale si sta intervenendo.

Parte della dottrina è molto critica sia sull’uso del piano per lo strumento della pianificazione, sia in riferimento al sistema gerarchico appena descritto. Per quanto riguarda il primo punto, viene individuato il limite principale di tale strumento nel fatto che il piano è un atto amministrativo che viene adottato attraverso un procedimento formalmente rigoroso e lungo. Ciò rappresenta un limite perché può accadere che, nel momento in cui l’amministrazione competente adotta il piano, sia trascorso un arco di tempo tale che le esigenze per le quali si voleva intervenire su quel determinato territorio siano cambiate ed esse non possano essere soddisfatte con lo strumento adottato.

In riferimento al sistema gerarchico, invece, la stessa dottrina è molto critica sostenendo che proprio tale sistema impedisce all’amministrazione di gestire al meglio un certo ambito territoriale, ed indicando che si dovrebbe in realtà parlare di “sistema di interessi”. Secondo questo sistema l’interesse successivo prevale su quello precedente perciò, nel caso in cui venga adottato un piano che non sia più in grado di soddisfare le esigenze insite sul territorio di riferimento perché queste sono cambiate, con il sistema degli interessi si prevede la possibilità, in base ai nuovi interessi ed alle nuove esigenze, di modificare il contenuto dello strumento di pianificazione adottato con

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una nuova prescrizione urbanistica abrogativa della disciplina precedente. 38

Come già precisato, la legge fondamentale urbanistica è stata modificata diverse volte, e la legge di modifica più importante si può considerare senz’altro la n.765 del 6 agosto 1967, la cosiddetta “legge ponte”. Essa era stata pensata come strumento di passaggio ad una nuova legge urbanistica che non è mai stata emanata, ma ha comunque modificato la disciplina urbanistica in diversi aspetti rilevanti, tra i quali, ai fini della presente trattazione, si segnalano:

a) l’imposizione di limitazioni alle attività costruttive in assenza di strumenti urbanistici generali adeguati, i cosiddetti “standard generali” o “standard di salvaguardia”;

b) l’introduzione degli “standard urbanistici quantitativi” il cui scopo è quello di orientare le scelte urbanistiche locali per garantire alla collettività interessata l’esistenza e la fruibilità di infrastrutture e servizi collettivi;

c) l’obbligo della licenza edilizia in tutto il territorio comunale; d) l’obbligatorietà di applicare le misure di salvaguardia per qualsiasi

strumento urbanistico.

A parte la citata legge ponte, il diritto urbanistico fondamentale è stato inoltre integrato da diverse disposizioni legislative dirette a regolare altre materie, quali l’edilizia, la finanza pubblica, l’ambiente, le infrastrutture ecc. 39

2.La riforma della legislazione portuale (Legge 28 gennaio 1994,