PARTE SECONDA: IL QUADRO NORMATIVO
CAPITOLO 2 – LE NORME A CARATTERE REGIONALE
2. La Legge urbanistica regionale n.36 del 4 settembre 1997 della Regione Liguria
Stante la necessità di definire una disciplina organica della materia urbanistica in ambito regionale, con la realizzazione di un testo unico, la Regione Liguria ha a suo tempo emanato la legge regionale n.36 del 4 settembre 1997 “Legge urbanistica regionale”, approvata dal Consiglio Regionale nella seduta del 30 luglio 1997 ed entrata in vigore il primo ottobre 1997. Tale legge rappresenta la prima legge urbanistica della Liguria e si prefigge lo scopo di razionalizzare l’ordinamento in materia per addivenire ad un governo del territorio più efficace ed efficiente. Per questo la legge abroga 16 precedenti leggi regionali, 13 delle quali “in toto”, e sostituisce in parte anche norme statali, tra le quali la legge urbanistica fondamentale n.1150 del 1942.
Dalla sua emanazione ad oggi, la L.U.R. ha subito diverse modifiche fino alla legge regionale n.11 del 2 aprile 2015 che ha riformato quasi integralmente la legge fondamentale. Nel seguito della trattazione si farà riferimento agli articoli della legge n.36 ed alle modifiche intervenute, tenendo conto anche dell’impugnazione di parte della l.r. 11/2015 da parte del Consiglio dei Ministri del 6 giugno 2015, nel quale sono stati richiamati profili di illegittimità costituzionale. Detta illegittimità deriva dal fatto che la mancata, o non adeguata, partecipazione degli organi ministeriali ai procedimenti urbanistici in relazione alla pianificazione paesaggistica, contrasta con l’art.145 del “Codice dei beni culturali e del paesaggio” e, di conseguenza, con
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l’art.117, comma 2, lett s) della Costituzione, il quale riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di paesaggio.68
La legge di modifica, entrata in vigore dal 24 aprile 2015, contiene elementi di riforma sia dei contenuti degli strumenti di pianificazione territoriale, sia delle procedure di formazione dei piani di livello regionale, provinciale e dei piani urbanistici comunali. Ciò per semplificare e razionalizzare la L.U.R. n.36/1997, e successive modifiche, nel rispetto della legge n.56/2014 (c.d. “legge Del Rio”)69 in materia di governo del territorio e riassetto istituzionale degli Enti locali.
Il citato obiettivo della legge n.36/1997 risulta facilmente intuibile dall’art.1 il quale recita testualmente “la presente legge
disciplina il sistema della pianificazione territoriale nelle sue articolazioni di livello regionale, metropolitano, provinciale e comunale e nei reciproci rapporti”.70
Come rilevabile dalle ultime parole dell’art.1, la legge si caratterizza per l’instaurazione di un sistema innovativo dei rapporti tra la Regione e le Amministrazioni locali. Quanto detto è insito nei principi informatori della pianificazione territoriale descritti all’art.2, ove si rileva che con finalità di riqualificazione ambientale e funzionale del territorio ligure la pianificazione territoriale viene ispirata da tre principi fondamentali:
a) il minimo consumo delle risorse territoriali e paesistico-ambientali disponibili;
b) la concertazione degli atti fra gli enti titolari del potere di pianificazione territoriale ai diversi livelli;
68 Disponibile all’indirizzo http://www.ninin.liguria.it
69 La legge n.56 del 7 aprile 2014 (c.d. Legge Del Rio) disciplina l’istituzione di 10 Città metropolitane in sostituzione delle rispettive Province nelle Regioni a statuto ordinario. La città metropolitana è stata prevista come ente locale territoriale all’art. 114 della Costituzione con la riforma del 2001 (legge cost. n.3 del 2001).
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c) il rafforzamento dell’efficacia del governo del territorio sotto forma di facilitazione e trasparenza delle procedure, conoscenza delle stesse e cooperazione tra Enti locali e soggetti privati.71
La legge cerca di porre le diverse Amministrazioni locali in posizione di pari dignità, di collaborazione leale e di concorso reciproco, prevedendo quattro livelli di pianificazione territoriale72 ed istituendo le “Conferenze di pianificazione” (art.6) con le quali viene assicurata ad ogni amministrazione la partecipazione attiva alle pianificazioni territoriali stesse.73
Nel ridisegnare il sistema delle competenze in materia urbanistica nell’ambito della Liguria, la L.U.R. ha posto in essere, come detto, quattro livelli di pianificazione territoriale (vedi nota 64): di livello regionale, generale della Città metropolitana, di livello provinciale e di livello comunale.
Riferendosi al livello regionale la legge 36/1997 chiarisce che la Regione mantiene la propria funzione di pianificazione strategica per le scelte relative dei livelli subordinati attraverso lo strumento del “Piano territoriale regionale” (PTR). Il PTR recepisce, aggiorna e coordina tutti gli atti di pianificazioni esistenti al momento dell’entrata in vigore della L.U.R. Con la modifica introdotta dalla l.r. 11/2015, il PTR assume “valore di piano urbanistico territoriale, con specifica
considerazione di valori paesaggistici” e si vede attribuito il valore di
piano paesaggistico regionale ai sensi degli artt. 135 e 143 del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”.74
71 Articolo 2, comma 3, Legge urbanistica regionale Liguria.
72 La l.r. 11/2015 ha inserito l’art.3bis per introdurre la pianificazione territoriale generale della Città metropolitana non prevista dalla L.U.R. 36/1997.
73 L’art.6 prevede la partecipazione anche di altri portatori di interesse (Pubbliche Amministrazioni, Aziende Autonome dello Stato, Enti di gestione, Enti ed Associazioni) senza però prevedere la partecipazione dello Stato per la pianificazione paesaggistica ai sensi del D. Lgs. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio) nemmeno dopo la modifica apportata dalla l.r. 11/2015.
74 Questa attribuzione insita nell’art.14, l.r. 11/2015, che ha modificato l’art.13 L.U.R. non trova conferma nella modifica dell’art.2, comma 5, della stessa L.U.R., operata
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La L.U.R. 36/1997 come modificata dalla l.r. 11/2015, malgrado i profili di illegittimità sollevati dal Governo, attribuisce al PTR la valenza strategica della quale si è fatto cenno, sotto forma di “obiettivi, di livelli di tutela e di funzioni per il corretto uso del suolo”75
relativi all’aspetto del territorio ligure. Con particolare riferimento all’oggetto di questa trattazione, il progetto waterfront di La Spezia, è importante evidenziare come il quadro strutturale del PTR preveda anche “il sistema della portualità commerciale e la localizzazione dei
porti turistici”.76
Altri elementi cogenti del PTR, con riferimento all’ambito portuale sul quale interviene il progetto waterfront, sono il disposto del nuovo art.13 (efficacia del PTR), laddove si attribuisce al PTR il valore di linea guida per pianificazioni territoriali subordinate e politiche di settore, compresa quella dell’attività portuale, e il disposto del nuovo art.14 (procedimento di approvazione del PTR), quando al comma 3, lettera b), attribuisce alle Autorità portuali un tempo di 90 giorni dalla pubblicazione sul B.U.R.L. per esprimere il proprio assenso ad un progetto di PTR che vada ad incidere sulla destinazione d’uso o sull’utilizzazione in atto di beni ad esse appartenenti, fatto salvo l’obbligo di comunicazione da parte della Regione.77
Passando al livello provinciale, integrato con la legge regionale 11/2015 dal sovraordinato livello della città metropolitana, la legge urbanistica regionale riconosce a tali enti, oltre al ruolo di pianificazione territoriale ad essi attribuito, anche l’importante funzione di coordinamento delle pianificazioni dei comuni che fanno parte del loro
dall’art. 2, commi 1 e 3, laddove il PTR viene lasciato subordinato ai piani di bacino e ai piani delle aree protette. Dato che questo è in contrasto con il predetto codice, il Consiglio dei Ministri ha impugnato l’art.2, commi 1 e 3, l.r. 11/2015 rilevando profili di illegittimità costituzionale.
75 Art.8 della l.r. 36/1997 come modificato dall’art.9 della l.r. 11/2015. 76 Art.11, comma 3, lett d), come modificato dall’art. 12 della l.r. 11/2015.
77 Gli artt. 13 e 14 della L.U.R. 36/1997 sono stati modificati rispettivamente dagli artt. 14 e 15 della l.r. 11/2015.
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territorio. Precisando meglio, il “piano territoriale generale della città metropolitana” (PTGcm) ed il “piano territoriale di coordinamento provinciale” (PTC) fungono da strumenti di indirizzo e coordinamento per la formazione dei singoli piani urbanistici comunali.78
All’ultimo livello gerarchico territoriale, quello comunale, la L.U.R. riconosce, rafforzandolo, il ruolo del Comune quale ente più prossimo al territorio di riferimento e quindi responsabile della relazione del “piano urbanistico comunale” (PUC), benché l’approvazione dello stesso sia soggetta ai pareri degli enti sovraordinati che devono verificarne la rispondenza ai criteri da essi definiti nei propri strumenti pianificatori. Con la legge 36/1997 il PUC sostituisce, nella terminologia ma anche nei contenuti, il vecchio “piano regolatore generale” (PRG). Il nuovo strumento pianificatorio diventa più elastico e flessibile nelle fasi di attuazione e gestione, e viene ulteriormente implementato dalla legge regionale 11/2015 con l’introduzione del “PUC semplificato”79per la conversione di PRG già corredati di
disciplina paesistica.
Il Comune non deve più suddividere il territorio in base al criterio della zonizzazione, ma considerando quelli che la legge regionale definisce: a) ambiti di conservazione, riqualificazione e completamento, b) distretti di trasformazione rilevante, c) territori prativi, boschivi e naturali, ed d) sistema complessivo di infrastrutture e servizi pubblici e d’uso pubblico esistenti ed in progetto.80
Da questa elencazione si comprende come il contenuto del PUC possa avere impatto su quello del piano regolatore portuale cui si è accennato nella prima parte, e del quale si tratterà più estensivamente nel successivo approfondimento del progetto waterfront di La Spezia.
78 Art.16quater, comma 1, lett a), inserito dall’art.20 l.r. 11/2015, ed art.21, comma 1, lett a) come modificato dall’art.25 l.r. 11/2015.
79 Art.38bis introdotto dall’art.44 l.r. 11/2015. 80 Art.27 come modificato dall’art.31 l.r. 11/2015.
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3. Il Piano di Bacino della Regione Liguria (Legge regionale n.18 del