IL NUOVO REGIME DELLA «LIBERA CIRCOLAZIONE» DELLE DECISIONI GIUDIZIARIE ED EXTRAGIUDIZIAL
1. Da Bruxelles I a Bruxelles I-bis: la garanzia della certezza delle situazioni giuridiche
Com’è noto, nonostante l’attuale regolamento si ponga in continuità con il regolamento n. 44/2001, esso ne costituisce un’evoluzione, in quanto – riprendendo le direttive del Programma di Stoccolma180 – la finalità di garantire la piena realizzazione (in termini di accelerazione e semplificazione) del «sistema di circolazione» delle decisioni civili e commerciali che era stato avviato, in nuce, dalla Convenzione di Bruxelles del 1968181. Pertanto, la principale novità introdotta dal regolamento in commento, per quanto concerne il regime di «circolazione» delle decisioni, consiste nell’aver eliminato la procedura intermedia volta alla dichiarazione di esecutività nello Stato membro richiesto182, trasferendo l’onere di attivazione sulla controparte, che potrà domandare il diniego del riconoscimento e dell’esecuzione secondo il dettato degli artt. 45 e 46 del regolamento Bruxelles I-bis.
Invero, la semplificazione del meccanismo di «circolazione» delle decisioni in materia civile e commerciale nell’ordinamento dell’Unione europea che, all’epoca dell’adozione del regolamento Bruxelles I, era considerata nei termini di mera eventualità, è progressivamente diventata una vera e propria necessità, allorché si è trattato di bilanciare gli aspetti positivi e negativi che il permanere dell'exequatur avrebbe comportato.
180 Nella riunione del 10 e 11 dicembre 2009 tenutasi a Bruxelles il Consiglio europeo ha adottato il
“Programma di Stoccolma – Un’Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini” in GUUE, C 115 del 04.05.2010. Com’è noto, il Programma di Stoccolma ha terminato la sua operatività il 31.12.2014 e non è stato sostituito da un ulteriore vero e proprio “programma”. Invero, le Conclusioni adottate dal Consiglio europeo riunitosi ad Ypres il 26/27 giugno 2014 hanno provveduto a delineare i nuovi orientamenti strategici per il consolidamento dello Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia che sono destinati a “guidare” l’azione dell’U.E. nel quinquennio 2015-2020. Si tratta si semplici linee-giuda che sono completamente diverse dalle programmazioni precedenti e presentano una diversa pregnanza contenutistica (ben più parca rispetto alla precedente) in termini di capacità di orientamento della normativa euro-unionistica nell’ambito dello SLSG.
181 Convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968, concernente la competenza giurisdizionale e
l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, in GUCE, C 27 del 26 gennaio 1998. Il regolamento n. 1215/2012 costituisce il punto di arrivo di un lungo iter, avviato dalla Commissione con il Libro verde del 21 aprile 2009 sulla revisione del regolamento Bruxelles I (COM (2009) 0174), seguito poi da una proposta della Commissione del 14 dicembre 2010 (COM (2010) 748 def.).
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Nello specifico, il mantenimento di tale procedura risulta svantaggioso almeno per tre ordini dei motivi, indicati anzitempo dalla Commissione europea nella sua relazione sull’applicazione del regolamento n. 44/2001/CE183. In primo luogo essa costituisce un
onere particolarmente considerevole per l’istante, dal momento che va a richiedere ingenti risorse economiche184, nonché un notevole impiego di tempo185. In secondo luogo il permanere di tale disciplina rappresenterebbe non solo un ostacolo all’integrazione tra Stati nell’ambito dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, ma anche una forma di rallentamento dello sviluppo del mercato unico. La terza ragione per la quale si è resa necessaria l’abolizione definitiva della procedura di exequatur si rintraccia in particolar modo nel mutato contesto giuridico comunitario in cui il sistema Bruxelles I-bis si trova ad operare. Infatti, successivamente alla entrata in vigore del regolamento Bruxelles I e soprattutto a seguito della nuova formulazione del contenuto del vecchio art. 65 TCE, sostituito dall’art. 81 TFUE, la cooperazione giudiziaria nelle materie civili si fonda sul principio del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziali sulla base di un livello piuttosto evoluto di mutua fiducia tra gli Stati membri186. Si è, dunque,
183 Si tratta della “Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato
economico e sociale europeo sull'applicazione del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale”, COM (2009) 174 def.
184 Seppur con le ovvie differenze legate ai diversi contesti nazionali, la Commissione ha rilevato che il
costo medio nell’Unione europea, per un caso semplice, è di 2.200 euro. L'importo sembrerebbe crescere esponenzialmente se il caso è più complesso o contestato (fino a 12.700 euro). Partendo dall'ipotesi che il 25% dei casi è complesso, il costo globale del procedimento di exequatur nell'UE supererebbe i 47 milioni di euro l'anno.
185 I tempi per ottenere l’exequatur varierebbero da un paio di giorni a diversi mesi, fino a due anni in
caso di ricorso. In più del 90% dei casi il procedimento costituirebbe una pura formalità, non sussistendo motivi per rifiutare il riconoscimento e l’esecuzione; sarebbero poche le decisioni oggetto di ricorso e i ricorsi avrebbero raramente esito positivo. L’exequatur avrebbe dunque l’effetto di complicare le già complesse controversie transfrontaliere, dissuadendo le imprese dal lanciarsi in attività commerciali oltre confine.
186 In generale sul tema della cooperazione giudiziaria civile e sul riconoscimento delle decisioni si
segnalano: S.BARIATTI,I.VIARENGO,C.F.VILLATA (a cura di), La giurisprudenza italiana sui regolamenti
europei in materia civile e commerciale e di famiglia, Padova, 2016; G.BIAGIONI (a cura di), Il principio
dell’armonia delle decisioni civili e commerciali nello spazio giudiziario europeo, Torino, 2015; A.BRIGGS,
Civil Jurisdiction and Judgments, 6th ed., Abingdon (Oxon), 2015; H.GAUDEMET-TALLON, Compétence et
exécution des jugements en Europe. Matières civilile et commerciale, 5e éd., Paris, 2015; O.FERACI, L’ordine
pubblico nel diritto dell’Unione europea, Milano, 2012; C.TUO, La rivalutazione della sentenza straniera
nel regolamento Bruxelles I tra divieti e reciproca fiducia, Padova, 2012; O.LOPES PEGNA, I procedimenti
relativi all’efficacia delle decisioni straniere in materia civile, Padova, 2009; E. D’ALESSANDRO, Il
riconoscimento delle sentenze straniere, Giappichelli, Torino, 2007; F.SALERNO, Il “sistema Bruxelles I”
verso un regime “monista” dilibera circolazione delle decisioni, in Cuad. der. trans., n. 2/2015, pp. 5 ss.; P.
BIAVATI, La realizzazione dello Spazio giudiziario europeo di giustizia, libertà e sicurezza: stato attuale e
tendenze evolutive alla luce del Programma di Stoccolma, in Riv. trim. dir. proc. civ., n. 1/2013, pp. 185 ss.;
P.CHEVALIER, L’execution des decisions juridictionnelles étrangères hors espace judiciaire européen: état
des lieux de la jurisprudence, in Rev. Gén. Dr. Int. Pub., n. 3/2013, pp. 505 ss.;C.E.TUO, Armonia delle
decisioni e ordine pubblico in Studi int. eur., n. 3/2013, pp. 507ss.; G. BIAGIONI, L’abolizione dei motivi
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fatta strada l’idea di valorizzare appieno la «libera circolazione» delle decisioni all’interno dell’U.E. quale condizione necessaria per assicurare un accesso effettivo alla giustizia nello Spazio europeo187.
Il superamento della procedura dell’exequatur, realizzato dal regolamento UE n. 1215/2012188 risponde alla necessità di eliminare ogni ostacolo di carattere formale che si frappone alla «libera circolazione» delle decisioni nello Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia. Al fine di incrementare in esso la certezza del diritto, lo Stato si vincola con gli obiettivi sul mutuo riconoscimento di sentenze ed altri provvedimenti giudiziari fino a configurare all’interno dell’UE un vero Spazio giudiziario integrato.
In materia civile e commerciale, infatti, l’equivalenza fra le legislazioni, sia sul piano sostanziale che su quello processuale, garantisce una ragionevole tutela alle parti,
dir. int. priv. proc., n. 4/2011, pp. 971 ss.; P.BIAVATI, Judicial cooperation in Europe: is exequatur still
necessary?, in Int. Jour. Proc. Law, n. 2/2011, pp. 403 ss.; M.DE CRISTOFARO, The abolition of exequatur
proceedings: speeding up the free movement of judgments while preserving the rights of the defense, in Int. Jour. Proc. Law, n. 2/2011, pp. 432 ss.; X. E. KRAMER, Abolition of Exequatur under the Brussels I
Regulation: Effecting and Protecting Right in the European Judicial Area, in Ned. Int. priv., 2011, pp. 633
ss.; L. D’AVOUT, Faut-il supprimer l’exequatur dans le contentieux transfrontière en Europe?
Questionnement à propos del projects de revision du règlement Bruxelles I, in Dr. proc., 2010 supplément au n° 10-L’effectivité du recouvrement des crances en Europe, pp. 68 ss.; A.DICKINSON, Provisional measures
in the « Brussels I » review: disturbing the status quo?, in Jour. Priv. Int. Law, n. 6/2010, pp. 128ss.; F. PAULINO PEREIRA, La coopération judiciaire en matière civile dans l’Union européenne: bilance et
perspectives, in Rev. crit. DIP, n. 1/2010, pp. 99 ss.; A.DICKINSON, Brussels I Review – The Abolition of
Exequatur?, in conflictoflaws.net, 8 juin 2009; E. GUINCHARD, Espace judiciaire civil européen (15 mai
2010-15 novembre 2010), in Riv. trim. dr. eur., oct.-déc.2010, pp. 927 ss.; P.OBERHAMMER, The Abolition of
Exequatur, in IPrax, n. 3/2010, pp. 197 ss.
187 L’art. 81 TFUE stabilisce che – proprio al fine di sviluppare la cooperazione giudiziaria nelle materi
civili con implicazioni transnazionali, fondata sul suddetto principio del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziarie – il Parlamento europeo e il Consiglio, “deliberando secondo la
procedura legislativa ordinaria, adottano, in particolare, se necessario al buon funzionamento del mercato interno” una serie di misure concernenti, tra le altre cose, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni
degli Stati membri, la notificazione e la comunicazione transnazionali degli atti giudiziari ed extragiudiziali, la compatibilità delle regole applicabili negli Stati membri ai conflitti di leggi e di giurisdizione. Questo sviluppo sul piano del diritto primario ha dato origine al fenomeno della c.d.
“comunitarizzazione/europeizzazione del diritto internazionale privato e processuale”, ossia all’elaborazione
di una diretta normazione a livello europeo nell’intero settore - legge applicabile, giurisdizione, riconoscimento ed esecuzione delle decisioni straniere -. Tale comunitarizzazione che, in taluni casi, si è manifestata attraverso la trasformazione di strumenti comunitari di preesistenti normative convenzionali e, in altri casi, attraverso l’adozione di normative comunitarie in settori privi ancora di disciplina internazionalprivatistica uniforme, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, può oggi essere definito con l’espressione “europeizzazione” del diritto internazionale privato. Rispetto alla precedente formulazione dell’art. 65, il requisito che connetteva l’esercizio delle competenze in materia di cooperazione giudiziaria nel settore civile della promozione del buon funzionamento del mercato interno è oggi meno intenso poiché le misure che rinveniamo nell’art. 81 TFUE possono essere adottate “in particolare” per quel fine, ma non necessariamente.
188Ai sensi della disposizione transitoria contenuta nell’art. 66 del regolamento “Bruxelles I bis”, la
soppressione del procedimento di exequatur riguarda solo le decisioni che siano state rese all’esito di procedimenti promossi successivamente al 10 gennaio 2015. Per le decisioni pur pronunciate dopo tale data ma costituenti l’epilogo di procedimenti anteriormente promossi continuerà, quindi, a trovare applicazione il previgente sistema delineato dal regolamento n. 44/2001.
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tanto che una parte della dottrina ritiene necessaria, addirittura, anche la rimozione del limite dell’ordine pubblico189.
È evidente che non basta semplicemente una somiglianza di regole procedurali ma sarebbe necessaria una forte equivalenza sotto il profilo dei costi, dei tempi di decisione, delle strutture burocratiche basandosi, comunque, sulla circostanza che le tutele uniformi garantite dall'art. 6 CEDU, dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte EDU costituiscono un tessuto comune dal quale prendere le mosse.
Invero, il regolamento (UE) n. 1215/2012, innovando completamente rispetto al precedente regolamento (CE) n. 44/2001, conferisce direttamente valenza esecutiva alla sentenza straniera di uno Stato membro se questa già lo sia nel suo ordinamento di origine.
Infatti, mentre il riconoscimento dell’efficacia di accertamento o di modificazione giuridica delle sentenze straniere è sempre avvenuto automaticamente, nel regolamento (CE) n. 44/2001, l’efficacia esecutiva non è di per sé suscettibile di circolare all’interno dello spazio giudiziario comune190. Nel vecchio regolamento, infatti, tale efficacia veniva attribuita ex novo dall’ordinamento in cui si sarebbe dovuta svolgere l’esecuzione. Tale conferimento poteva avvenire soltanto per determinate tipologie di atti, ovverosia un provvedimento, una transazione giudiziaria o un atto pubblico che già costituiva titolo esecutivo nell’ordinamento di provenienza a condizione che non fossero integrati motivi ostativi all’esecuzione191.
Poiché nel 2001 la realizzazione della cooperazione giudiziaria in materia civile era ancora embrionale, non vi erano le basi per la sussistenza di una fiducia reciproca tra gli Stati membri, per cui la validità di titolo esecutivo di un provvedimento nello Stato di origine costituiva condizione necessaria ma non sufficiente per ottenere una nuova valenza esecutiva nello Stato richiesto. Pertanto, poiché gli Stati erano ancora piuttosto riluttanti nel cedere la propria sovranità processuale, affinché fosse possibile la «circolazione» dell’esecutività di una decisione si rendeva necessario un provvedimento interno che ne dichiarasse l’esecutività.
Ebbene, il regolamento Bruxelles I-bis tende a realizzare proprio l’obiettivo della definitiva abolizione di qualsivoglia provvedimento e/o dichiarazione interna che possa
189 In tal senso si legga P.BIAVATI, La realizzazione dello Spazio giudiziario europeo di giustizia, libertà
e sicurezza, op. cit., pp. 185 ss.
190 Si veda, in generale, su tale argomento E.D’ALESSANDRO, Il riconoscimento delle sentenze straniere,
op. cit.
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limitare l’originale efficacia esecutiva del provvedimento, bilanciando il tutto con un opportuno sistema di garanzie.
Le basi per la realizzazione di questo ambizioso obiettivo restano sempre il principio della certezza del diritto perseguito dall’art. 81 TFUE che sollecita l’obbligo di generale cooperazione tra gli Stati membri ai sensi dell’art. 4, par. 3, TUE, nonché il principio della reciproca fiducia tra gli stessi.
Il principio della certezza del diritto192, come operante nello Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, si fonda in misura minima sull’armonizzazione materiale delle legislazioni nazionali e prevalentemente sul grado di reciproca fiducia degli Stati membri circa l’equivalenza dei rispettivi sistemi nazionali nella risoluzione concreta di una controversia, fiducia reciproca implicante, per l’appunto, che il procedimento inteso a rendere esecutiva, in un determinato Stato membro, una decisione emessa in un altro Stato membro si svolga in modo efficace e rapido.
Dunque, realizzare l’equivalenza tra i sistemi di amministrazione della giustizia degli Stati membri ridimensiona in modo corrispondente il monopolio statale sull’accertamento del diritto, così da attribuire valore automatico alle decisioni straniere di cui lo Stato membro si limita a garantirne l’efficacia sul suo territorio. Seguendo l’esperienza del «sistema Bruxelles I» e delle sue concrete applicazioni giurisprudenziali, il regolamento n. 1215/2012 fa valere in via diretta e nelle materie che vi afferiscono, il principio generale della certezza delle situazioni giuridiche così come accertate dalle decisioni giudiziarie dei singoli Stati UE.
Per effetto della parità di trattamento tra i prodotti giudiziari degli Stati membri193, la decisione nazionale è provvista ipso iure di efficacia in ogni Stato membro e viene dotata di un particolare grado di stabilità nello Spazio giudiziario europeo. Come vedremo di qui a poco, la «circolazione» delle decisioni in uno Stato membro può essere limitata o impedita solo ed esclusivamente alle condizioni previste dal regolamento stesso e senza che si possano utilizzare – al fine di evitare tale impedimento – i rimedi propri dell’ordinamento interno. Di conseguenza, come affermato da autorevole dottrina194, il
vincolo alla «circolazione» delle decisioni ne determina il riconoscimento automatico, in
192 Corte di giustizia, sentenza dell’11 agosto 1995, causa C-432/93, Société d’informatique service
réalisation organisation (SISRO) c. Ampersand Software BV, in particolare su tale questione si legga il par.
39.
193 Che la questione non sia di recente importanza è dimostrato dalla statuizione, sul punto, della Corte di
giustizia nella sentenza del 1 luglio1993, causa C-125/92, Mulox IBC Ltd contro Hendrick Geels, in particolare par. 17.
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modo tale che è preclusa la proposizione di una domanda avente il medesimo oggetto nello Stato richiesto195. Siffatto limite risulta poi rafforzato, come si vedrà, dal divieto di riesame
nel merito della sentenza pronunciata in un altro Stato membro196.
È bene rilevare che tale preclusione è giustificata dalla tipologia di attività processuale disciplinata dal Recast, ossia l’accertamento del diritto controverso tra le parti in lite come operato dal giudice competente ai sensi della normativa uniforme dettata dal regolamento stesso197.