Dopo aver analizzato il contesto organizzativo e legislativo che caratterizza gli Enti pubblici, è possibile concentrarsi sulle principali sfide che la pubblica amministrazione si trova ad affrontare. Tali sfide innovative provengono non più unicamente dalle autorità centrali, ma piuttosto dalle esigenze del cittadino e, più in generale, degli utenti esterni alla pubblica amministrazione, come imprese e altre organizzazioni pubbliche o private.
Chiarita la centralità dei temi della gestione della conoscenza e dei documenti prodotti, vengono di seguito trattate le tematiche chiave su cui questi elementi agiscono e che rappresentano i principali punti di attenzione su cui ogni ente è chiamato a confrontarsi per poter garantire un servizio di qualità al cittadino.
Costi di gestione elevati 1.3.1.
Uno degli elementi di criticità che spesso vengono imputati alla Pubblica Amministrazione consiste nella scarsa efficienza con la quale vengono erogati i diversi servizi offerti. L’obiettivo principale di tutti gli Enti pubblici dovrebbe infatti essere quello di erogare un adeguato servizio al cittadino cercando di gravare il meno possibile sul bilancio dello Stato, creando quindi valore per il cittadino stesso e in generale per il Sistema Paese.
Il tema della gestione e del contenimento dei costi di un Ente risulta quindi di fondamentale importanza, soprattutto negli ultimi anni, caratterizzati da difficili condizioni economiche di tutto il sistema italiano e della PA in particolare, che vede via via ridursi le risorse disponibili per operare. Ad esempio l’ultima manovra finanziaria sul triennio 2011-2014 taglia i finanziamenti alla PA (PAC+PAL) per un totale di 104,25
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
miliardi di euro, di cui in particolare il 57,7% è a carico delle Regioni e il 14,03% dei Comuni.17.
Inoltre la necessità di adeguamento a indici prestazionali condivisi in tutta Europa, ha reso prioritario il ripensamento dei processi e delle pratiche della Pubblica Amministrazione, in particolar modo per quanto riguarda la gestione documentale degli Enti, che viene visto come il processo più facilmente riformabile e che garantisce, grazie al passaggio dal documento cartaceo al documento digitale, dei ritorni economici immediati e consistenti.
Complessità delle procedure e duplicazioni 1.3.2.
Un altro aspetto sul quale la Pubblica Amministrazione italiana ha ampi margini di miglioramento, è la complessità delle procedure interne ed esterne per la realizzazione degli iter che la riguardano. Essendo i relativi processi molto articolati, si è potuto assistere nel tempo all’adozione di disposizioni burocratiche rigide al fine di normare i diversi passaggi richiesti.
Questa tendenza ha avuto come effetto quello di rendere il servizio al cittadino più lento, con possibilità di errori formali e mancanza della flessibilità operativa necessaria a risolvere eventuali eccezioni. Gli effetti sono stati evidenti anche all’interno delle amministrazioni stesse, nelle quali si è assistito spesso a un adeguamento dell’operatività dei vari funzionari pubblici alle istruzioni definite dai vari regolamenti interni, limitando l’iniziativa degli stessi e rendendo ancora più rigida la ri-organizzazione di fronte a cambiamenti richiesti dal mondo esterno.
Uno dei temi più caldi nel dibattito politico recente è quindi stato quello di rivedere questa situazione cercando di riprogettare i processi interni, reingegnerizzando i flussi, snellendo le procedure e definendo esplicitamente compiti e mansioni di ciascuno in maniera più flessibile. È addirittura stato definito a livello nazionale un nuovo “Ministero della Semplificazione” per indirizzare questo processo di “sburocratizzazione” della Pubblica Amministrazione che favorisca sia una più facile comprensione per il cittadino delle dinamiche amministrative degli Enti, sia un mercato più libero da vincoli normativi per le
17 Formigoni R., coordinatore delle Regioni per le Politiche finanziarie, Comunicato stampa Regione
imprese, pratiche teorizzate fin dai primi anni ’70 da Alfred E. Kahn18 e che prendono il
nome di “deregulation”.
Questo cambiamento tuttavia è stato, ed è tutt’ora, di difficile applicazione sia per la difficoltà a mettere mano ad un corpo normativo molto complesso, sia per la forte resistenza al cambiamento che talvolta caratterizza il personale stesso delle Amministrazioni. È necessario snellire le responsabilità e le procedure, ma bisogna stare altrettanto attenti a non intaccare l’effetto di quei processi che creano valore aggiunto verso il cittadino, concentrando quindi l’azione principalmente sui processi di back-office (es. i colloqui tra due uffici, le modalità di scambio e firma delle pratiche, etc.).
Un altro problema rilevante è la duplicazione, all’interno della stessa amministrazione - ma anche tra amministrazioni diverse -, di attività che con una migliore organizzazione dei processi potrebbero essere messe a fattore comune per evitare sprechi e criticità.
Impatti sul cittadino e sulle attività produttive 1.3.3.
L’efficacia della PA, come detto, viene percepita e valutata principalmente rispetto all’impatto che essa ha sulle attività produttive e sul cittadino. Una non adeguata capacità di risposta degli Enti in questione può addirittura portare problemi più o meno gravi a seconda delle situazioni, invece che creare valore per l’utente.
Vi è quindi da considerare un ulteriore costo che spesso non viene tenuto in considerazione nell’analisi degli impatti della PA sugli utenti e cioè il cosiddetto “costo
sociale”. Il costo sociale serve per tenere in considerazione la valorizzazione degli oneri
che ricadono direttamente sul cittadino per una inefficace azione dell’Amministrazione pubblica. Le aziende nazionali sono di fatto limitate dai problemi di funzionamento della pubblica amministrazione, principalmente dovuti a di tempi di attesa, errori e disguidi, che rappresentano a volte un vero e proprio freno alle attività produttive.
«La mancata semplificazione della burocrazia – dice Confindustria19 - è la prima causa della
mancanza di competitività delle imprese italiane, viene ancora prima del fisco e della mancanza di infrastrutture»
18 Alfred E. Kahn, professore ed esperto in materia di deregolamentazione, che ha contribuito in modo
determinante al processo di deregolamentazione del mercato dell’energia e delle compagnie aeree americane negli anni ‘70-’80.
19 Galli Giampaolo, direttore generale di Confindustria, audizione con i deputati della Commissione
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
L'onere della burocrazia sulle imprese incide sui costi complessivi per il 24,2%, secondo i dati del CENSIS20. Anche dal rapporto "Doing Business 2010"21 emerge un quadro
negativo: l'Italia è al 78° posto tra i paesi avanzati. Sul versante fiscale la situazione non è migliore: il tempo necessario per adempiere ai vari obblighi fiscali e contributivi sarebbe pari a 334 ore all'anno in Italia, contro 213 in Spagna, 196 in Germania, 132 in Francia, 135 in Danimarca, 110 nel Regno Unito, 76 in Irlanda e 63 in Svizzera
Anche per il cittadino comune la situazione è analoga. Uno dei casi più comuni riguarda ad esempio il ritiro dei referti di analisi presso le strutture sanitarie. Il numero di buste/referto ritirate ogni anno dagli italiani è pari a circa 50 milioni (sono esclusi i dati dei laboratori privati), a cui corrispondono altrettanti spostamenti nelle città. Una ricerca del progetto Telemed-Escape22, analizzando dati statistici ha stimato in circa 18 euro il
costo opportunità per ognuno di questi spostamenti, il che provoca un costo sociale a carico dei contribuenti pari a circa 900 milioni di euro per il solo caso in questione. Spesso però costi come questi sono molto difficili da stimare.
Decentramento amministrativo 1.3.4.
Come anticipato nel paragrafo 1.1.2.2 - Il Titolo V della Costituzione e le Autonomie Locali,
negli ultimi anni c’è stata la tendenza a responsabilizzare sempre più gli Enti locali, trasferendo responsabilità, poteri e autonomia decisionale e finanziaria. Osservando la situazione di altri paesi è possibile notare come la distribuzione delle risorse nella PA italiana sia però ancora sostanzialmente differente da quella di altri paesi dell’UE.
Se in Italia il personale alle dipendenze dello Stato centrale rappresenta il 59% (e l’altro 41% impiegato tra Regioni, Università ed Enti locali), in Germania solo il 10% lavora per lo Stato centrale e l’altro 90% distribuito tra i Lander e le amministrazioni locali, così come in Spagna solo 22,4 dipendenti pubblici su cento sono impiegati dello Stato Centrale mentre il resto è suddiviso tra comunità autonome ( 50,2%), Enti locali e università(27,4%).23
Lo sforzo del legislatore verso il decentramento amministrativo ha l’obiettivo a lungo termine di riequilibrare la situazione con il resto dei paesi UE, avviando un processo di forte cambiamento organizzativo all’interno della rete della PA italiana e stimolando una maggiore partecipazione democratica all’attività dell’amministrazione stessa. Il
20 Rapporto annuale CENSIS sulla situazione sociale del paese, 2009 21 Rapporto annuale della Banca Mondiale “Doing Business 2010”, 2010
22 Progetto Telemad-Escape: Referto online, Azienda ULSS, Relazione CONSIP, Treviso, 2001 23 Analisi della Associazione Artigiani e Piccole Imprese (CGIA) di Mestre, settembre 2008.
potenziamento dei nodi periferici della rete permette infatti di trasferire le risorse in attività e progetti più vicini alle esigenze ordinarie del cittadino stesso, valorizzando in maniera sostanziale l’effetto delle azioni della PA ed evitando sprechi in attività a scarso valore aggiunto per la collettività.
I comuni, le provincie e in maniera più ampia le regioni, diventano quindi l’interfaccia principale del cittadino stesso a una serie di servizi. Ciò però implica per gli stessi Enti l’avvio di un processo di rinnovamento finalizzato a fornire un adeguato supporto, sia dal punto di vista organizzativo che dal punto di vista tecnologico. Questa esigenza si scontra in parecchi casi contro l’inadeguatezza infrastrutturale degli Enti, la mancanza di risorse da investire e le scarse competenze interne necessarie a guidare il processo di cambiamento, elementi oggettivi soprattutto nei casi di amministrazioni di piccole dimensioni.