Il ciclo di gestione della performance.

La trasparenza, quindi, ha il fine di offrire servizi migliori agli utenti e, per raggiungere tale fine, è necessario ottimizzare la produttività della performance e rendere visibile agli utenti stessi il ciclo che compie. Per realizzare il ciclo della performance, le amministrazioni devono compiere una serie di atti applicativi secondo dei tempi precisi.

Tale ciclo è disciplinato dall'articolo 4 ed è la prima volta che una fonte legislativa disciplina nel dettaglio il processo di valutazione. Innanzitutto, si fa riferimento alla coerenza che l'attività di gestione deve avere rispetto alla programmazione finanziaria e di bilancio perché tale attività deve essere concreta in rapporto alle risorse che sono a disposizione. Al comma 2, poi, si elencano le fasi che compongono il ciclo di gestione. Inizialmente, gli organi di governo indicano ai dirigenti o ai responsabili di servizio gli obiettivi che si vogliono conseguire, la misura entro cui raggiungerli e gli indicatori, che sono alla base del sistema di misurazione, necessari per la verifica. Bisogna, poi, commisurare gli obiettivi alle risorse disponibili in modo tale che la programmazione sia realistica. E' necessario, inoltre, un monitoraggio, non solo al termine della gestione, ma anche durante il suo esercizio e, quindi, periodicamente,

53 Cfr. C. Deodato e F. Frettoni, La riforma Brunetta: le nuove regole del lavoro pubblico, Neldiritto editore, 2009, p. 21-23.

al fine di procedere con eventuali interventi correttivi. Conclusa la gestione, si utilizzano gli indicatori per misurare i risultati ottenuti dalla struttura e dai singoli dipendenti. Dopodiché, si attribuiscono premi ed incentivi sulla base della meritocrazia. Infine, è prevista la rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico- amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, agli organi esterni, ai cittadini, agli interessati e agli utenti.

Entrando nell'analisi specifica di ogni fase, all'articolo 5 si definiscono le caratteristiche minime degli obiettivi gestionali, programmati su base triennale dagli organi di indirizzo politico- amministrativo, sentiti i vertici dell'amministrazione, dopo la consultazione dei dirigenti o dei responsabili delle unità organizzative. Tali obiettivi devono essere pertinenti, non solo rispetto alle politiche dell'amministrazione, ma anche rispetto ai bisogni della collettività: questa precisazione è in linea con il fine principale della riforma Brunetta e costituisce una novità riguardo alla produttività dell'amministrazione, che non è più autoreferenziale, ma vuole creare utilità concreta alla comunità. Inoltre, gli obiettivi devono essere specifici e misurabili in modo chiaro e concreto: bisogna, perciò, conoscere la loro unità di misura. Devono, poi, provocare un miglioramento della qualità dei servizi e tale miglioramento deve essere registrato, non solo in rapporto ad una situazione finale, ma anche prendendo in considerazione la situazione iniziale, dopo un'accurata analisi. Nella misurazione degli obiettivi, attraverso degli indicatori, svolge un ruolo fondamentale anche l'arco temporale entro cui si è stabilito di conseguirli: solo alla scadenza del tempo stabilito, si potrà verificare se i risultati voluti sono stati ottenuti. Per garantire, poi, il confronto con altre amministrazioni, gli obiettivi devono essere fissati secondo gli standard o livelli essenziali delle prestazioni, riconosciuti nazionalmente ed internazionalmente. Le amministrazioni devono

confrontare la loro produttività anche con quella del triennio precedente e così potranno stabilire come procedere ad una crescita ulteriore. Infine, gli obiettivi devono essere correlati alle risorse disponibili in modo tale che la programmazione sia proporzionata e raggiungibile.

La fase del monitoraggio viene spiegata all'articolo 6. Formalmente il controllo di gestione viene effettuato dagli organi di governo con il supporto dei dirigenti, ma nella prassi viene svolto dai dirigenti. Tale controllo è utile anche per predisporre eventuali interventi correttivi durante la gestione.

Conclusa la gestione, si procede alla valutazione della performance secondo un sistema di misurazione e valutazione, adottato da ogni amministrazione con apposito provvedimento. Quest'ultimo sottolinea che la funzione di valutazione ha natura amministrativa e ciò rientra nella volontà di ripubblicizzare il rapporto di lavoro alle dipendenze pubbliche: non si usa un atto di organizzazione privatistico, ma un provvedimento amministrativo, che è un atto proprio del potere unilaterale dell'amministrazione. Il sistema di misurazione e valutazione deve fissare fasi, tempi, modalità, soggetti e responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance secondo il decreto legislativo n. 150 del 2009 e non sono ammesse deroghe: gli elementi indicati sono, quindi, fondamentali. Le fasi sono necessarie per controllare se si sono raggiunti i risultati. Le modalità vanno determinate prima che avvenga il processo di valutazione in modo che siano conosciute dai dirigenti e dai dipendenti. La legge lascia, però, libere le amministrazioni di fissare la propria metodologia, ma, in realtà, i criteri omogenei vengono, poi, indicati dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità. Il sistema di valutazione, inoltre, deve essere raccordato con i sistemi di controllo esistenti nell'ente per evitare risultati contrastanti: gli esiti del controllo sul

raggiungimento degli obiettivi del programma devono coincidere con gli esiti del sistema di valutazione della gestione. Il sistema di valutazione deve trovare un riscontro anche con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio perché questi indicano le risorse messe a disposizione per il raggiungimento degli obiettivi. Riguardo alla valutazione dei dipendenti, la Commissione, disciplinata all'articolo 13, giudica l'ente nel suo complesso e confronta le performance con gli indicatori nazionali. Gli Organismi indipendenti di valutazione, invece, si occupano delle strutture di vertice dell'ente e verificano se queste abbiano ottenuto i risultati del programma. A seconda dell'esito riguardante la gestione delle strutture, si stabilisce anche la valutazione dei dirigenti. Questi ultimi, infine, valutano la performance individuale dei dipendenti. Anche se le modalità del sistema di valutazione sono lasciate alle direttive della Commissione di cui all'articolo 13, l'articolo 8 indica i contenuti minimi di valutazione in modo tale che si possano confrontare tra di loro i risultati delle varie amministrazioni. Innanzitutto, bisogna considerare l'impatto delle politiche sulla soddisfazione dei bisogni della collettività: ciò sottolinea che l'amministrazione non opera per se stessa, ma si preoccupa dell'utilità concreta che produce per i cittadini. Deve essere valutata, poi, l'attuazione dei piani e dei programmi secondo gli appositi indicatori come gli scadenzari, cioè la misurazione deve avvenire allo scadere di un certo termine fissato. L'articolo 8 stabilisce anche di tener conto degli standard qualitativi e quantitativi, ossia di verificare se si è raggiunta la prestazione mediamente attesa secondo i livelli essenziali. La misurazione deve riguardare, poi, le risorse: i risultati devono essere proporzionati rispetto alle stesse. Le amministrazioni sono, inoltre, obbligate a ricorrere ai c.d. strumenti di “customer satisfaction”, cioè a strumenti, tesi a verificare il grado di soddisfazione dei destinatari dei servizi: il mezzo che più

semplicemente esprime l'indice di gradimento è il questionario. Bisogna che le amministrazioni assicurino anche la modernizzazione dei sistemi organizzativi interni: ciò avviene attraverso l'uso delle tecnologie, processi di razionalizzazione, programmi di aggiornamento e formazione professionale. Riguardo alla programmazione, questa deve essere realizzata in rapporto alle richieste della collettività: infatti, l'articolo 8 incentiva le amministrazioni ad utilizzare forme di consultazione e partecipazione della cittadinanza. Le risorse, poi, devono essere impiegate in modo efficace, cioè la loro destinazione deve cambiare in corrispondenza delle priorità, e non devono essere incrementate perché un altro obiettivo da conseguire è il contenimento dei costi. Si cerca, infine, di ottimizzare i tempi, ma spesso i termini sono fissati dalla legge e risultano incomprimibili.

L'articolo 8, quindi, stabilisce gli ambiti di misurazione della performance dell'ente, invece l'articolo 9 si occupa della performance individuale dei dipendenti.54

La performance deve essere intesa come prestazione lavorativa necessaria a realizzare gli obiettivi fissati e articolata su vari livelli. E' legata all'amministrazione nel suo complesso: non ci potranno essere performance individuali elevate se l'amministrazione nel suo insieme non avrà raggiunto i risultati prefissati. In base alla performance, secondo cui si valuta il merito, vengono attribuiti i premi: il trattamento accessorio massimo è riservato a non più di un quarto dei dipendenti di ogni amministrazione, il cinquanta per cento a non più della metà e, invece, i lavoratori meno meritevoli non ricevono nessun premio. La distribuzione tra le tre fasce può essere, però, derogata dai contratti collettivi. Esistono anche incentivi ulteriori per le performance di eccellenza e per i progetti innovativi. Si prevedono, inoltre, percorsi di alta formazione per i dipendenti

54 Cfr. L. Oliveri, Il nuovo ordinamento del lavoro pubblico, Maggioli editore, 2012, p. 21-30, 32, 38-45.

migliori. Anche le progressioni economiche si basano su parametri di meritocrazia.55

Nello specifico, la valutazione della performance individuale riguarda i dirigenti e il personale “responsabile di un'unità organizzativa in posizione di autonomia” , cioè personale che gestisce risorse finanziarie e gruppi di lavoro. La valutazione dei dirigenti riguarda anche quella della struttura perché è collegata ai suoi risultati complessivi. Bisogna, poi, considerare il raggiungimento degli specifici obiettivi individuali, cioè la realizzazione dei progetti e dei programmi, ma non in riferimento alle modalità di esercizio delle competenze. La performance individuale si riferisce anche all'influenza che il dirigente esercita sui risultati della struttura e alle competenze dello stesso nella gestione delle risorse. La valutazione comprende, poi, la capacità che i dirigenti hanno, a loro volta, di valutare i propri dipendenti in modo diversificato secondo i principi meritocratici: il dipendente viene preso in considerazione anche in rapporto al raggiungimento dei risultati di gruppo da cui emerge indirettamente l'apporto del singolo. Proseguendo, l'articolo 10 disciplina il Piano della performance e la Relazione sulla performance. Il primo è un documento che obbliga tutte le amministrazioni a programmare gli obiettivi da raggiungere e le modalità per la valutazione. Con il decreto legislativo n. 150 del 2009, si introduce una regolamentazione unica visto che prima esistevano vari documenti simili e si sottrae, quindi, tale disciplina alla contrattazione collettiva. Lo scopo del Piano è fornire ai cittadini la possibilità di verificare, attraverso dati attendibili, comprensibili e completi, l'attività amministrativa. In particolare, il Piano, di durata triennale, contiene: gli obiettivi finali ed intermedi, tesi a consentire eventuali riprogrammazioni o aggiornamenti; le risorse utilizzate come dipendenti e finanziamenti; gli indicatori per la misurazione e valutazione della performance che non possono essere generici, ma si

devono basare su unità di misura concrete e devono comprendere anche indici di gradimento dei servizi; obiettivi dei singoli dirigenti. La Relazione sulla performance riporta, invece, i risultati raggiunti, organizzativi ed individuali, e gli eventuali scostamenti dagli obiettivi fissati con le relative ragioni. Ogni amministrazione deve trasmettere la programmazione alla Commissione, disciplinata dall'articolo 13, che così potrà esercitare i propri controlli. Le variazioni degli obiettivi o degli indicatori non sono ammissibili e devono essere tempestivamente inserite nel Piano.56

Infine, ogni amministrazione deve anche realizzare il principio di trasparenza e, quindi, deve coinvolgere i cittadini attraverso appositi incontri, chiamati “Giornate della trasparenza”. Per ottenere un risultato valido all'interno della stessa amministrazione, è necessario che la performance individuale sia correlata a quella collettiva: si deve, cioè, garantire uno spirito di coesione.57

Nel caso in cui l'amministrazione non adotti o non aggiorni il Piano, sono previste, come sanzioni, il divieto di erogare la retribuzione di risultato ai dirigenti e il divieto, per l'amministrazione, di effettuare assunzioni o di conferire incarichi di collaborazione. La riforma Brunetta non si applica agli enti locali che, quindi, non sono obbligati ad approvare il Piano della performance. Per questi ultimi, infatti, esistono strumenti simili, disciplinati dal decreto legislativo n. 267 del 2000.58