In caso di illegittimo diniego o differimento dell'accesso, il richiedente può rivolgersi al giudice amministrativo o, preliminarmente, alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi. Quest'ultima ha il fine deflazionare il contenzioso giurisdizionale e presenta anche tempi più rapidi, ma i cittadini sembrano preferire il giudice viste le maggiori garanzie che offre. In realtà, la Commissione presenta alcuni vantaggi: assenza di spese e possibilità di promuovere il ricorso e avere la decisione a mezzo fax o per via telematica. 30
E' stata istituita nel 1991 ed è disciplinata dall'articolo 27 della legge n. 241 del 1990, così come modificata dalla legge n. 15 del 2005. Riguardo alla composizione, i suoi membri sono stati ridotti da sedici a dodici: la riduzione ha riguardato i dirigenti dello Stato e i professori universitari. Un altro componente della Commissione è, poi, costituito dal Presidente, individuato nel sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio. Questo è un elemento di dipendenza dall'esecutivo. A ciò bisogna aggiungere che la nomina dei componenti avviene con decreto del presidente del Consiglio dei Ministri e non più con decreto del Presidente della Repubblica. Con la riforma del 2005, inoltre, si può ricorrere fino a cinque esperti.31 Riguardo, invece, alle competenze, oltre ad occuparsi dei ricorsi, funzione introdotta con la legge n. 15, svolge compiti generali di vigilanza sul rispetto del principio di trasparenza da parte delle pubbliche amministrazioni. Per questo redige una relazione annuale sullo stato della trasparenza dell'attività amministrativa e la presenta al Governo ed al Parlamento. Il Consiglio di Stato ha chiarito che tale funzione di vigilanza ha lo scopo di garantire i livelli essenziali delle
30 C. Giurdanella e C. Puzzo, op. cit. , p. 57-59. 31 F. Merloni ed E. Carloni, op. cit. , p. 483-485.
prestazioni in materia di diritto di accesso. La Commissione ha anche un potere strumentale ispettivo con cui ordina a tutte le pubbliche amministrazioni di comunicare informazioni e dati richiesti, tranne quelli coperti dal segreto di Stato. Infine, la Commissione può proporre al Governo modifiche dei testi legislativi e regolamentari utili ad avere una maggiore garanzia del diritto di accesso. E' prevista, poi, una funzione consultiva. Il Garante per la protezione dei dati personali deve acquisire un parere obbligatorio, ma non vincolante dalla Commissione nei procedimenti relativi al trattamento dei dati personali. La Commissione ha quindici giorni di tempo, decorsi i quali, il Garante può procedere ed adottare la propria decisione. La funzione consultiva può essere esercitata anche nei confronti degli enti pubblici che lo richiedano. Per ragioni di coordinamento, poi, la Commissione può esprimere pareri sugli atti adottati dalle singole amministrazioni e, se richiesto, sugli atti riguardanti l'esercizio e l'organizzazione del diritto di accesso. Anche il Governo, infine, può chiederle un parere prima di adottare un regolamento che specifichi i casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi.
Riguardo alla innovativa funzione giustiziale, il D.P.R. n. 184 del 2006 ha stabilito che alla Commissione si possono proporre i ricorsi contro il diniego o il differimento dell'accesso provenienti soltanto dalle amministrazioni statali, centrali o periferiche. Tale ricorso deve essere presentato entro trenta giorni dalla conoscenza del provvedimento di diniego o di differimento o dalla formazione del silenzio rigetto, mediante invio di una lettera raccomandata con avviso di ricevimento oppure via fax o per via telematica Tra le novità introdotte, è stato consentito ai controinteressati di ricorrere contro le determinazioni ammissive dell'accesso. Nei confronti degli stessi è previsto, poi, l'obbligo di notifica dell'atto introduttivo se l'amministrazione abbia comunicato l'avvio del procedimento di
accesso. I controinteressati potranno depositare le loro controdeduzioni entro quindici giorni. Tali garanzie sono ispirate alla disciplina dei ricorsi amministrativi e al principio del contraddittorio. Il ricorso deve contenere, a pena di inammissibilità: le generalità del ricorrente; la sommaria esposizione dell'interesse al ricorso, interesse che deve essere concreto, attuale e diretto; la sommaria esposizione dei fatti funzionali all'istruttoria, ossia cosa si è verificato dopo la presentazione della richiesta di accesso; l'indirizzo a cui dovranno essere inviate le decisioni della Commissione. Devono, poi, essere allegati il provvedimento impugnato (salvo il caso di silenzio rigetto) e le ricevute dell'avvenuta spedizione, con raccomandata con avviso di ricevimento, di copia del ricorso ai controinteressati. Le sedute, non pubbliche, sono valide se sono presenti almeno sette componenti e la decisione deve avvenire a maggioranza dei presenti. La Commissione si deve pronunciare entro trenta giorni dalla presentazione del ricorso o dal decorso del termine per le controdeduzioni. Se non si pronuncia, il ricorso si considera respinto. Se, poi, il ricorso riguarda dati personali di terzi, la Commissione deve sentire il Garante e, quindi, il termine per la decisione è prorogato di venti giorni. La decisione finale può essere di irricevibilità, in caso di ritardo, oppure di inammissibilità se mancano i requisiti del ricorso, la legittimazione o l'interesse. In questi casi si può riproporre la richiesta d'accesso o il ricorso alla Commissione. La decisione viene comunicata alle parti e a chi ha impugnato entro trenta giorni. Nei successivi trenta giorni, l'amministrazione può emanare il provvedimento confermativo motivato e impedire al cittadino la visione dei documenti.32 La Commissione, quindi, non ha il potere di annullare il provvedimento illegittimo né di ordinare l'esibizione del documento, ma ha una funzione di “stimolo” nei confronti dell'amministrazione affinché riapra il procedimento e motivi il diniego. Se la stessa non provvede a tale obbligo, l'accesso è 32 C. Giurdanella e C. Puzzo, op. cit. , p. 59-66.
consentito.33
Un'altra alternativa al ricorso giurisdizionale, è costituita dal difensore civico, una figura di origine scandinava (ombudsman), istituita dagli statuti comunali, provinciali e regionali. Il ricorrente può rivolgersi a questo entro trenta giorni dal diniego di accesso e chiederne il riesame. Nel caso in cui il difensore civico non sia stato istituito, ci si può rivolgere a quello dell'ente territoriale superiore. La legge n. 15 del 2005 ha sottratto al difensore il riesame del diniego proveniente dagli organi periferici dello Stato visto che di questo se ne occupa la Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi. Se il difensore ritiene il diniego illegittimo, lo comunica alla pubblica amministrazione che entro i successivi trenta giorni può confermare il diniego con una motivazione, concedere l'accesso oppure rimanere in silenzio per trenta giorni, decorsi i quali l'accesso si reputa consentito.34