Il decreto legislativo n 33 del 2013: gli obblighi di trasparenza da parte delle pubbliche amministrazioni Un nuovo

istituto: l'accesso civico.

Gli obblighi di trasparenza, però, non si limitano a quelli contenuti nella legge n. 190 del 2012. La stessa legge, infatti, ai commi 35 e 36 dell'articolo 1 prevede una delega al Governo. Tale delega ha ad oggetto il riordino e, quindi, anche il coordinamento della disciplina concernente gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni: queste ultime devono rendere noti e aggiornare i dati delle proprie attività e della

propria organizzazione attraverso i siti web istituzionali. Il risultato della delega è contenuto nel decreto legislativo n. 33 del 2013, che è composto da 53 articoli: nel decreto, oltre ai principi generali, sono indicati gli obblighi di pubblicità riguardo all'organizzazione, alle risorse pubbliche, ai servizi erogati e ad alcuni settori speciali e, poi, sono definite le sanzioni in caso di violazione degli stessi obblighi. Si cerca, così, di attuare il principio democratico consentendo un controllo diffuso a chiunque: infatti, all'obbligo di pubblicazione corrisponde un diritto soggettivo di accedere immediatamente ai siti ed è un diritto che ha chiunque visto che non è prevista nessuna procedura di autenticazione e identificazione.

I dati, però, non devono essere semplicemente divulgati sui siti istituzionali, ma devono anche essere comprensibili e fruibili. Quindi, secondo l'articolo 6, per rendere effettivi la pubblicità e la trasparenza, bisogna rispettare alcuni principi che, in realtà, erano già rinvenibili nel Codice dell'amministrazione digitale agli articoli 53 e 54 (che, infatti, è stato riformulato dal presente decreto): integrità; costante aggiornamento; completezza; tempestività; semplicità di consultazione; comprensibilità; omogeneità; facile accessibilità; conformità ai documenti originali in possesso dell'amministrazione; indicazione della loro provenienza; riutilizzabilità. L'accessibilità, la completezza e la semplicità di consultazione sono già presenti nella legge n. 190. Invece, l'integrità, la conformità ai documenti originali e la provenienza indicano gli standard che i dati devono rispettare. Poi ci sono i principi che si riferiscono alla qualità del dato. L'omogeneità, la comprensibilità e la riutilizzabilità riguardano, infine, l'utilizzabilità dei dati: il primo principio vuole favorire la reperibilità delle informazioni da parte dell'utente e, quindi, stabilisce che il contenuto dei dati segua un metodo ragionato tanto da classificare il dato stesso; secondo la comprensibilità, invece, le modalità di pubblicazione devono essere efficaci e, quindi, sia

l'interfaccia sia i comandi grafici devono essere intuibili e familiari per l'utente; l'ultimo principio, infine, deve essere associato al formato del documento.

I siti, poi, devono avere sulla home page una sezione denominata “Amministrazione trasparente” in cui sono presenti tutti i dati pubblicati. In tale sezione devono essere realizzate, a loro volta, le sezioni di archivio, destinate alla pubblicazione permanente dei dati. Sui siti istituzionali vengono pubblicati anche gli atti normativi attraverso dei link che rimandano al sito “Normattiva”, ma rimane comunque ferma anche la disciplina che prevede la pubblicazione di tali atti sulla Gazzetta Ufficiale. Ancora, devono essere pubblicati sui siti le circolari, le direttive, i programmi e le istruzioni delle pubbliche amministrazioni, ma anche ogni atto riguardante l'organizzazione e i codici di condotta.

L'obbligo di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il corrispondente diritto di chiunque di richiedere gli stessi, nel caso in cui sia stata omessa la pubblicazione: si tratta del nuovo istituto dell'accesso civico, previsto all'articolo 5. Tale diritto è gratuito e non è subordinato a nessun presupposto legittimante: la domanda non deve essere motivata. In particolare, l'istanza deve essere proposta al Responsabile della trasparenza, che provvede a segnalare gli inadempimenti. In caso di ritardo o di mancata risposta, l'istante può rivolgersi al titolare del potere sostitutivo oppure può ricorrere allo strumento giurisdizionale.

La vigilanza sull'adempimento degli obblighi di trasparenza amministrativa è effettuata, innanzitutto, dall'ANAC: secondo l'articolo 45, questa svolge un controllo misto, cioè sia sull'attività di pubblicazione da parte delle amministrazioni sia sui singoli atti. Sono definiti, poi, in maniera tassativa i suoi poteri ispettivi: ha la facoltà di richiedere notizie, informazioni e documenti alle amministrazioni pubbliche. Ha anche dei poteri conoscitivi: l'ANAC, infatti, può

rivolgersi all' Organismo indipendente di valutazione (OIV) per ottenere informazioni sul controllo degli adempimenti di pubblicazione e può avvalersi delle banche dati presso il Dipartimento della funzione pubblica. Inoltre, può richiedere al Responsabile della trasparenza il rendiconto dell'attività di controllo, svolta all'interno della rispettiva amministrazione. Ha, poi, il potere di ordinare l'adozione degli atti o provvedimenti richiesti e di far rimuovere i comportamenti o gli atti che contrastano la trasparenza. A seconda della gravità, quindi, dopo una valutazione della violazione, può anche segnalare gli inadempimenti al fine di attivare il procedimento disciplinare. La segnalazione può essere, poi, indirizzata ai vertici politici e agli OIV: questi, così, la prenderanno in considerazione nella valutazione della performance del dirigente. Infine, è prevista anche la segnalazione alla Corte dei conti.

Il Dipartimento della funzione pubblica, invece, ha il compito di definire i criteri, i modelli, gli schemi standard per l'organizzazione, per la rappresentazione dei documenti, delle informazioni e dei dati e per l'organizzazione della sezione “Amministrazione trasparente” dei siti istituzionali.

Poi, il Responsabile della trasparenza, che di solito coincide con il Responsabile della prevenzione della corruzione, svolge sia una funzione di programmazione, attraverso l'aggiornamento del Programma triennale per la pubblica amministrazione, sia una funzione di controllo perché assicura la chiarezza delle informazioni pubblicate. Il Responsabile può anche segnalare gli inadempimenti al vertice politico dell'amministrazione, all'OIV, all'ANAC e all'ufficio che disciplina l'azione disciplinare. Infine, riceve e decide le istanze di accesso civico.

Il monitoraggio, invece, viene assicurato dal Programma triennale per la trasparenza e l'integrità mediante specifiche misure sull'attuazione degli obblighi di trasparenza in rapporto al Piano di

prevenzione della corruzione a cui è collegato.

Anche l'OIV ha poteri di vigilanza e deve verificare la coerenza tra il Piano della performance e il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità: il primo contiene gli obiettivi da raggiungere in relazione alle risorse e il secondo i risultati. L'OIV, infatti, utilizza i dati e le informazioni, previsti come obblighi di trasparenza, per misurare e valutare le performance. Infine, i dirigenti regolano il flusso delle informazioni da pubblicare.

Il suddetto Programma triennale per la trasparenza e l'integrità è collegato, oltre che al Piano della performance, anche al Piano anticorruzione di cui costituisce una sezione. Visto che la riforma “Brunetta” non era stata particolarmente esaustiva, il decreto legislativo n. 33 del 2013, all'articolo 10, contiene ulteriori specificazioni riguardo al Programma: le amministrazioni annualmente devono individuare i servizi erogati, contabilizzarne i costi e monitorare il loro andamento. Inoltre, il Programma indica le modalità di attuazione degli obblighi di pubblicazione, previsti nel decreto n. 33. Subito dopo l'adozione, lo stesso Programma viene anche pubblicato sul sito istituzionale nella sezione “Amministrazione trasparente” ed è previsto l'ulteriore obbligo di pubblicare il suo stato di attuazione.

Il capo II del decreto si occupa, nello specifico, degli obblighi di pubblicazione riguardanti l'organizzazione delle pubbliche amministrazioni: viene, perciò, riscritto l'articolo 54 del Codice dell'amministrazione digitale. I dati e le informazioni sui siti web devono essere pubblicati insieme ai documenti, anche normativi, di riferimento. E', inoltre, previsto un elenco minimo di dati da pubblicare, ma non è un elenco tassativo e, infatti, può essere ampliato. Le amministrazioni, quindi, devono rendere noto l'assetto organizzativo a livello di ufficio con i relativi recapiti telefonici e caselle di posta elettronica per fornire le informazioni al cittadino.

Sono fissate forme di pubblicità anche per gli enti in relazione con la pubblica amministrazione: si tratta degli enti pubblici istituiti, vigilati e finanziati dall'amministrazione, delle società di cui l'amministrazione detiene una quota del capitale e degli enti di diritto privato controllati dalle amministrazioni.

Un altro gruppo di obblighi di pubblicazione riguarda i componenti degli organi per cui è stabilita una distinzione tra gli incarichi di natura politica e quelli dirigenziali. Per i primi, devono essere pubblicati: l'atto di nomina o di proclamazione con la durata dell'incarico, il curriculum vitae, i compensi (compresi i fringe benefit), gli importi di viaggi di servizio, eventuali assunzioni di altre cariche e relativi compensi e le dichiarazioni della situazione patrimoniale. Per gli incarichi dirigenziali, per quelli amministrativi di vertice e per quelli di collaborazione o consulenza a soggetti esterni, invece, devono essere pubblicati l'atto di conferimento, il curriculum vitae, i dati di svolgimento dell'incarico e i compensi. In particolare, per gli incarichi a soggetti esterni, la pubblicazione sui siti istituzionali è una condizione di efficacia dell'incarico stesso. Proseguendo, è previsto che ogni amministrazione pubblichi i dati sulla propria dotazione organica del personale in relazione ai singoli uffici e con l'indicazione delle varie mansioni. A ciò si aggiunge l'obbligo di pubblicare e di presentare alla Corte dei conti il conto consuntivo delle spese annuali, sostenute per lo stesso personale. Sono, poi, resi noti anche i tassi di assenza e l'ammontare dei premi effettivamente distribuiti. Per il personale assunto con contratto a tempo non indeterminato, i dati da fornire riguardano il tipo di rapporto, la distribuzione del personale tra gli uffici e l'elenco dei titolari di rapporti con contratti diversi. Infine, gli obblighi di pubblicità contemplano anche le procedure di reclutamento e la contrattazione collettiva, quindi documenti come bandi di concorso. Invece, relativamente all'attività amministrativa, i dati vengono

pubblicati per settori, per competenza degli organi e degli uffici e per tipologia di procedimenti. Di questi ultimi devono essere riportati il contenuto e l'oggetto dei relativi provvedimenti, la spesa e gli estremi dei documenti presenti in ogni fascicolo.

La trasparenza contabile è disciplinata dal capo III: i siti devono contenere dati e informazioni sul bilancio di previsione e sul conto consuntivo, per cui si utilizzano anche semplificazioni grafiche, sugli immobili posseduti, sui canoni di locazione versati o percepiti e sull'esercizio finanziario dei servizi erogati.

Infine, altri obblighi di pubblicità riguardano gli atti normativi a contenuto generale e i procedimenti amministrativi. In relazione a questi ultimi, devono essere disponibili i dati concernenti una breve descrizione del procedimento, l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria, il nome del responsabile del procedimento con recapito telefonico e casella di posta elettronica, l'ufficio competente all'adozione del provvedimento finale, il termine per la conclusione del procedimento, gli strumenti di tutela, le modalità per effettuare i pagamenti e i risultati delle indagini di customer satisfaction sulle qualità dei servizi erogati.

Gli articoli 46 e 47 prevedono, inoltre, le sanzioni in caso di violazione degli obblighi esposti. Oltre alla responsabilità dirigenziale, il Responsabile per la prevenzione della corruzione, incorre nella responsabilità per danno all'immagine della pubblica amministrazione, ma, in questo caso, non è stato compiuto un illecito penale: è stata, infatti, omessa la vigilanza collettiva e ciò ha provocato un disservizio agli utenti. Il Responsabile è esonerato solo se dimostra che le violazioni non dipendono da causa a lui imputabile. All'articolo 47 sono, infine, riportate le sanzioni

pecuniarie.84

In conclusione, rispetto alla normativa preesistente, il decreto in

questione contiene una specificazione molto dettagliata dei dati che devono essere pubblicati.

11. Un esempio concreto nel Comune di Pisa: il confronto tra il