La trasparenza: dall'accessibilità alla prevenzione della corruzione.

Oltre a disciplinare istituti che seguono una logica repressiva, come, appunto, quello del whistleblowing, la legge n. 190 del 2012 prevede anche una serie di obblighi di trasparenza, tesi a prevenire la corruzione nella pubblica amministrazione: tali misure hanno il fine di concretizzare un controllo diffuso sul modo in cui vengono prese le decisioni visto che i corrotti di solito li nascondono. Il concetto di trasparenza della legge anticorruzione rispetta la normativa internazionale: la Convenzione ONU, infatti, prevede che gli Stati adottino procedure idonee a trasmettere agli utenti informazioni sui processi decisionali e sull'organizzazione della pubblica amministrazione, in particolare sulla selezione, remunerazione e formazione dei funzionari pubblici. Gli Stati, secondo la Convenzione, devono anche adottare codici di condotta, semplificare le procedure amministrative per facilitarne l'accesso agli utenti e pubblicare relazioni periodiche sui rischi di corruzione. La questione 82 B. G. Mattarella e M. Pelissero, op. cit. , p. 244-258.

della trasparenza viene affrontata anche da alcune raccomandazioni dell'OCSE, che definiscono l'integrità come un insieme di valori e principi che devono caratterizzare le azioni quotidiane della pubblica amministrazione.

A livello nazionale, invece, il rapporto “La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione” della Commissione, istituita nel 2011 dal Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, sottolinea che la trasparenza è stata utilizzata dai cittadini come un mezzo di pressione sui pubblici funzionari. La trasparenza, intesa come accountability, cioè come rendicontazione dell'azione pubblica, è strumentale a rendere noti i dati sulla situazione patrimoniale, sulla titolarità di imprese, sulle partecipazioni azionarie proprie, del coniuge e dei congiunti fino al secondo grado di parentela, e sui compensi dei titolari degli incarichi politici, nonché sui dati reddituali e patrimoniali dei dirigenti e di altri dipendenti pubblici. Il comma 15 dell'articolo 1 ribadisce che la trasparenza è un livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili secondo l'articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione. Tale considerazione era già presente all'articolo 11 della riforma Brunetta: la trasparenza è necessaria per consentire la valutazione della performance delle pubbliche amministrazioni. Nell'attuale legge, invece, la concezione del principio si amplia: bisogna rendere accessibili, sul web, le informazioni sui procedimenti amministrativi, sui costi e sui servizi erogati. I diritti sociali citati sono quelli di uguaglianza e di informazione: l'acquisizione di informazioni rimuove gli ostacoli che non consentono la partecipazione alla vita politica, economica e sociale.

Sempre al comma 15 si precisa che l'attuazione degli obblighi di trasparenza avviene attraverso la pubblicazione delle informazioni sui siti web istituzionali delle pubbliche amministrazioni. Questi ultimi si distinguono dal semplice sito web perché, secondo una

direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione del 2009, hanno il fine di presentare un'istituzione pubblica indicandone l'organizzazione, i compiti e i servizi. Inoltre, tali siti, secondo l'articolo 53 del Codice dell'amministrazione digitale, devono rispettare i principi di accessibilità, usabilità e reperibilità, completezza delle informazioni, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità, interoperabilità. L'articolo 54, invece, elenca i contenuti minimi. La “legge Stanca” del 2004, poi, prevede il diritto di ogni persona e in particolare, nel rispetto del principio di uguaglianza, dei disabili, di accedere alla informazioni e ai servizi telematici. Anche la legge n. 69 del 2009 contiene l'obbligo di pubblicare sui siti istituzionali le retribuzioni annuali, i curricula vitae, gli indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici dei dirigenti e dei segretari comunali. Infine, il decreto legislativo n. 165 del 2001, così come modificato dalla riforma Brunetta, stabilisce la pubblicazione del numero, della tipologia e dei criteri di scelta dei posti nella dotazione organica. Oltre a tali dati, sui siti web istituzionali devono essere pubblicati, secondo uno schema-tipo, il bilancio, il conto consuntivo e i costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e dei servizi erogati ai cittadini. E' difficile distinguere questi ultimi dalle altre attività economiche visto che è altrettanto difficile individuare la nozione di servizio pubblico. Tale “trasparenza contabile” consente di effettuare delle comparazioni tra gli enti e, quindi, di individuare disfunzioni o prassi favorevoli da adottare. Devono, poi, essere resi noti sui siti web istituzionali i procedimenti di autorizzazione o concessione, la scelta del contraente per l'affidamento dei lavori, forniture e servizi, la concessione e l'erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici, i concorsi e le prove selettive per l'assunzione del personale e per le progressioni di carriera.

obbligatorio pubblicare sui siti web le informazioni relative ai procedimenti amministrativi in deroga a quelli ordinari: pare che il comma 26 riguardi i provvedimenti adottati con poteri straordinari (ad esempio i provvedimenti della protezione civile) in situazioni di emergenza ed urgenza. In particolare, ci si riferisce alle erogazioni di contributi per agevolare la ripresa economica, agli interventi di recupero edilizio e alle procedure di affidamento di appalti pubblici. Tali procedimenti di solito vengono gestiti da commissioni straordinarie che, se non dispongono di propri siti web istituzionali, devono pubblicare le informazioni sui siti di chi li ha nominati. Il contenuto degli obblighi di trasparenza è disciplinato dai decreti del Ministro per la pubblica amministrazione e semplificazione di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti per le materie di propria competenza e sentita la Conferenza unificata Stato-regioni-autonomie. La legge, però, al comma 15, indica almeno i criteri alla base della pubblicazione: facile accessibilità, completezza delle informazioni e semplicità di consultazione. Il primo criterio indica l'agevole raggiungibilità dei contenuti nei siti web della pubblica amministrazione e, in particolare, secondo la “legge Stanca”, fa riferimento alle potenzialità che hanno i sistemi informatici di fornire informazioni ed erogare servizi anche ai disabili in modo efficace e soddisfacente. La completezza delle informazioni si ritrova, invece, nel Codice dell'amministrazione digitale. Infine, anche la semplicità di consultazione viene enunciata nello stesso Codice e si configura come una caratteristica dell'usabilità, secondo cui i comandi dell'interfaccia grafica del sito devono essere familiari all'utente: tale principio, quindi, si valuta in rapporto alla percezione e alla comprensibilità.

La pubblicazione dei dati sui procedimenti amministrativi prevede anche dei limiti: secondo la legge n. 124 del 2007, non si possono divulgare informazioni coperti dal segreto di Stato visto che

quest'ultimo costituisce un interesse pubblico superiore a quelli basati sulla trasparenza amministrativa. Gli impiegati pubblici devono, poi, rispettare il segreto d'ufficio. L'ultimo limite è rappresentato dalla protezione dei dati personali.

Come anticipato, la trasparenza riguarda anche i procedimenti amministrativi: le pubbliche amministrazioni devono monitorare periodicamente il rispetto dei loro termini e pubblicare i risultati sui siti web istituzionali. Se ci sono ritardi, le stesse amministrazioni devono intervenire. Si garantiscono, così, sia un rapporto con i cittadini sia un costante aggiornamento.

Secondo il comma 29 dell'articolo 1, ogni amministrazione deve, poi, indicare sul proprio sito istituzionale almeno un indirizzo di posta certificata (PEC) a cui il cittadino può inviare istanze e attraverso cui può ricevere informazioni sui procedimenti e, quindi, sulle procedure, i tempi e gli uffici che si occupano delle varie fasi: si cerca, perciò, di creare un dialogo con i cittadini.

Rientrano tra le misure di trasparenza anche le comunicazioni che le pubbliche amministrazioni devono inviare al Dipartimento della funzione pubblica quando viene effettuato il monitoraggio annuale: si tratta dei dati, compresi titoli e curricula, riguardanti i dirigenti nominati dagli organi di indirizzo politico senza concorso. Tali dati vanno, poi, a far parte delle relazione annuale che il Dipartimento della funzione pubblica presenta al Parlamento e all'ANAC.

Nel caso in cui non vengano adempiuti gli obblighi di trasparenza, è prevista la responsabilità dirigenziale dei responsabili dei relativi servizi e si attiva anche per il semplice ritardo di aggiornamento dei siti web. Può essere un inadempimento totale, cioè la mancata pubblicazione oppure parziale, cioè una pubblicazione incompleta. Tali inadempimenti, comunque, costituiscono violazione degli standard qualitativi ed economici e consentono, secondo il decreto legislativo n. 198 del 2009, il ricorso per l'efficienza delle pubbliche

amministrazioni, cioè la c.d. class action che si configura come lo strumento mediante cui i cittadini possono pretendere un'elevata performance. Le violazioni si verificano se non vengono rispettati i livelli di prestazione imposti dalle carte dei servizi oppure se non vengono osservati gli standard qualitativi ed economici, stabiliti dalle Autorità di regolazione in rapporto alle linee guida dell'ANAC. Hanno legittimazione attiva sia i singoli con un interesse concreto, diretto e attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata sia le associazioni e i comitati. Nonostante le dispute dottrinali, la class action sembra tutelare un interesse legittimo quando la pubblicazione non voglia realizzare un controllo diffuso, ma faccia acquisire conoscenze necessarie a far valere un bene della vita. Quando, invece, la pubblicazione è strumentale a favorire una verifica della performance dei servizi, la posizione tutelata si configura come un interesse diffuso perché persegue finalità generali e non individuali e, quindi, l'interesse del singolo non sarebbe oggetto di immediata tutela. Anche l'esito del ricorso viene, inoltre, pubblicato sui siti web istituzionali.83

10. Il decreto legislativo n. 33 del 2013: gli obblighi di