Un esempio concreto nel Comune di Pisa: il confronto tra il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità 2012-2014 e

quello 2014-2016 con relativi estratti. Riflessioni conclusive.

Prendendo in esame due Programmi triennali per la trasparenza e l'integrità del Comune di Pisa, si nota l'evoluzione che ha compiuto il concetto di trasparenza in rapporto alla contestuale normativa di riferimento. Già al primo impatto, è visibile la differenza strutturale dei due documenti: il Programma 2012-2014, infatti, si presenta in modo meno articolato, invece il Programma 2014-2016 risulta molto più dettagliato e chiaro proprio al fine di essere comprensibile e, appunto, trasparente, cioè alla portata di qualsiasi cittadino.

Tale chiarezza emerge già dalle prime pagine: il Programma del 2014, a differenza di quello del 2012, si apre con un indice che riporta tutti gli argomenti che tratterà: oltre che dall'introduzione dedicata ai Principi, è composto da tre parti. La prima spiega in maniera molto semplice come è fatto il comune e come funziona, la seconda si concentra specificamente sulla trasparenza e la terza riporta “Il piano di lavoro”, cioè le direttrici che seguirà per realizzare i suoi obiettivi. Tali direttrici, in coerenza con il decreto legislativo n. 33 del 2013, consistono nell'adempimento degli obblighi di pubblicazione e nel coinvolgimento degli stakeholder, ossia di qualsiasi soggetto, pubblico e privato, portatore di interessi. Il primo Programma preso in considerazione, invece, non è suddiviso in modo così dettagliato. Bisogna tener conto che quest'ultimo è frutto della sola riforma Brunetta e segue, quindi, la relativa disciplina riportata, nello specifico, all'articolo 11. Il documento,

perciò, si limita a considerare la trasparenza in rapporto alla produttività e al ciclo della performance visto che non erano ancora presenti né la legge anticorruzione né, soprattutto, il decreto legislativo n. 33 del 2013. Tale decreto, infatti, dato che si occupa nello specifico degli obblighi di pubblicazione e, quindi, di trasparenza, puntualizza i contenuti del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità e gli dedica un apposito articolo, cioè l'articolo 10. La riforma Brunetta, invece, inserisce la disciplina dello stesso Programma nell'articolo 11 che, però, è dedicato alla trasparenza in generale.

Passando all'analisi dei contenuti, la “Premessa” del Programma 2012-2014 sottolinea, infatti, che le linee guida per l'applicazione dell'articolo 11 del decreto n. 150 del 2009 risultano formali e di scarsa efficacia reale.

Sempre nella “Premessa” viene specificata l'accezione di trasparenza, così come innovata dalla riforma Brunetta, cioè intesa come accessibilità totale alle informazioni riguardanti l'erogazione dei servizi e l'impiego delle risorse pubbliche. Tale accessibilità deve consentire un controllo democratico sulle attività amministrative: già nel Programma del 2012 si parla di controllo funzionale ad abbattere il malcostume e, quindi, i fenomeni di corruzione. Il presente documento non ha il fine di contrastare le condotte penalmente rilevanti, ma vuole “seminare e porre le basi, con azioni specifiche rivolte alla concreta esplicazione dell'azione amministrativa, di quella cultura che, naturalmente e spontaneamente, dovrebbe guidare coloro i quali sono chiamati ad amministrare e gestire la cosa pubblica.”.

Procedendo nella lettura dello stesso Programma, troviamo le regole della trasparenza interna, cioè riguardante i rapporti tra gli uffici, ed esterna, cioè in riferimento ai rapporti tra amministrazione e cittadini. La trasparenza esterna, in particolare, si realizza attraverso i mezzi

tradizionalmente noti come il diritto di accesso (trasparenza su richiesta), ma anche attraverso le iniziative autonome delle amministrazioni (trasparenza offerta). Quest'ultima prevede l'uso delle tecnologie e, quindi, la messa a disposizione delle informazioni sui siti istituzionali. Tali informazioni riguardano soprattutto i servizi offerti dall'amministrazione: il fine del Programma è favorire la conoscibilità per consentire, appunto, agli utenti la valutazione e la comparazione degli stessi servizi. La trasparenza, quindi, nell'ottica della riforma Brunetta, risulta fortemente ancorata al concetto di performance.

Alla pagina 4, anche se ancora non esisteva il decreto n. 33, sono riportati, in una tabella, i dati che devono essere pubblicati (trasparenza obbligatoria): oltre ai dati sul personale, sono presenti quelli sugli incarichi, sull'organizzazione, sulla performance (Piano e Relazione). In particolare, in rapporto all'organizzazione, si nota che, in attuazione del Codice dell'amministrazione digitale, deve esserci un elenco di contatti PEC.

Infine, anche se non è esplicitato un “Piano di lavoro” come nel Programma del 2014, sono indicate le direttrici in base a cui muoversi: l'aumento della trasparenza rispetto a quella obbligatoria e il miglioramento della qualità della comunicazione dell'amministrazione. La prima è legata sempre ai servizi pubblici e la seconda, invece, prevede l'uso di un linguaggio più comprensibile e, appunto, accessibile ai destinatari.

Passando all'analisi del Programma 2014-2016, si nota, come anticipato, l'influenza della diversa normativa di riferimento e, in particolare, del decreto legislativo n. 33 del 2013 di cui sono riportate alcune disposizioni, a volte anche attraverso l'uso di tabelle proprio per facilitarne la comprensione.

A differenza del Programma 2012-2014, quello attuale non consiste in una semplice dichiarazione di intenti, ma vuole offrire tutte le

informazioni necessarie in prospettiva della lotta alla corruzione. L'approccio nei confronti dell'utente è ancora più diretto: il Programma non si limita a far conoscere gli obblighi di pubblicazione e gli obiettivi, ma riporta anche le fonti normative specifiche che legittimano l'amministrazione. In questo modo il cittadino può conoscere appieno, non solo il funzionamento dell'amministrazione, ma anche i suoi diritti e come farli valere. A tal proposito, il punto 7 della parte seconda descrive in maniera molto semplice il nuovo strumento di tutela introdotto con il decreto legislativo n. 33, cioè l'accesso civico.

Se prendiamo in considerazione, appunto, la parte seconda del documento, cioè la parte dedicata alla trasparenza, vediamo che, dopo l'elencazione dei soggetti coinvolti dalla trasparenza, i punti 2,3 e 4 descrivono con estrema semplicità “Cosa si rende trasparente”, “Perché si rende trasparente” e “In che modo si rende trasparente”: si rendono trasparenti tutti i dati e i documenti sull'organizzazione, le attività e le risorse dell'amministrazione (in questo caso del Comune di Pisa) perché i cittadini le conoscano e le controllino attraverso “Amministrazione trasparente”, cioè attraverso l'apposita sezione della Rete civica.

Quindi, in rapporto al Programma del 2012, si nota come ci sia stato un progresso anche nell'uso del linguaggio che risulta molto più semplice. Nell'attuale documento, le informazioni sono realmente più chiare e semplificate. Tale chiarezza e semplificazione si vede, ad esempio, sempre nella parte seconda, nella descrizione del Responsabile della trasparenza: nel riquadro “cosa fa” sono riportati i suoi compiti e nel riquadro sottostante “chi è” viene indicato il nominativo e i recapiti.

Dal raffronto dei due Programmi, si nota, quindi, che il fine ultimo del documento rimane sempre quello di migliorare i servizi, offerti dall'amministrazione, ma stavolta, più che sulla valutazione delle

performance, lo stesso documento si concentra sugli obblighi di pubblicazione al fine di abbattere i fenomeni di malcostume secondo una logica prevalentemente preventiva: se è previsto l'obbligo di pubblicare tutti i dati di un'amministrazione, tutto è più chiaro, i cittadini hanno la possibilità di controllare le azioni dell'amministrazione e di attivarsi contro eventuali episodi di corruzione. Gli obblighi di pubblicazione, così come enunciati anche nel Programma, vogliono rendere l'amministrazione trasparente al fine di evitare fenomeni corruttivi.

In conclusione, emerge l'evoluzione compiuta dal concetto della trasparenza: da semplice diritto di accesso su richiesta, è divenuto strumentale rispetto, non solo ad un miglior funzionamento dei servizi, ma anche rispetto all'abbattimento di un non funzionamento.

PROGRAMMA TRIENNALE PER L’INTEGRITA’ E LA TRASPARENZA