Sapienza Università di Roma
DICEA - Dipartimento di Ingegneria Civile Edile e Ambientale Email: ritaromano81@yahoo.it
Abstract
La necessità di riforma della disciplina urbanistica da materia prodotta dai soli tecnici a strumento di costruzione comune di una nuova immagine di città ha avuto, soprattutto negli ultimi anni, un tentativo di modificazione nei processi di partecipazione.
Le riflessioni a riguardo qui riportate nascono a partire dal confronto tra due esperienze di partecipazione condotte nella città di Roma: una relativa all'ambito di Osteria del Curato, l'altra al quartiere di San Lorenzo. Esse hanno mostrato opportunità e conflitti, luci ed ombre dei percorsi partecipativi in atto nella città.
Nonostante la diversità delle esperienze, ruolo fondamentale all'interno di entrambi i casi è stato svolto dalle azioni e dalle proposte avanzate dagli abitanti, in termini di costruzione degli stessi processi o di reazione a questioni complesse in essi affrontati. La considerazione complessiva e contemporanea di tali azioni ha un'importanza sostanziale nella riuscita degli stessi processi. Al principio di "co-pianificazione" imperniato sui principi di condivisione di programmi settoriali e specifici, sarebbe auspicabile, dunque, affiancare all'interno dei processi partecipativi un principio di "co-azione" inteso come condivisione delle iniziative e dei progetti, chiara espressione di democrazia.
Parole chiave: urban project, participation, urban practices.
1 | Percorsi partecipativi come possibilità di rinnovamento della disciplina urbanistica
La società e la città contemporanea, nella loro complessità, eterogeneità e velocità di trasformazione hanno costituito e costituiscono un campo di confronto fortemente conflittuale con le tradizionali impostazioni, procedure e tecniche urbanistiche. La disciplina urbanistica, infatti, nei suoi approcci consolidati e formali, ha mostrato, con sempre maggiore frequenza, evidenti difficoltà nel governare con efficacia ed efficienza dinamiche in continua evoluzione. L'apparato normativo nazionale è ormai obsoleto e definito rispetto ad un contesto sociale ed urbano profondamente trasformato. L'originale carattere di autoritarietà della disciplina si è mostrato poi, con sempre maggiore frequenza, inadeguato rispetto alla pluralità di esigenze attuali. Non ultime, forme di irrigidimento dei caratteri dirigisti della materia hanno acuito squilibri sociali ed urbani già problematici (Balducci, 1996).
La necessità della disciplina di ridimensionare l'approccio autoritario al territorio e alle sue trasformazioni si è tradotto, in particolare negli ultimi anni, nel tentativo di una convergenza di collaborazione e confronto tra le parti istituzionali e tecniche che si occupano della redazione dei piani e dei progetti urbanistici e gli abitanti dei luoghi attraverso lo svolgimento dei processi partecipativi. Questi non si definiscono in un'unica forma, ma assumono declinazioni differenti a seconda del livello di coinvolgimento degli abitanti con modalità che possono andare dalla consultazione, alla partecipazione nella definizione delle scelte progettuali, al giudizio su specifiche politiche (Bobbio, 2006).
Nel contesto di Roma, la partecipazione popolare è stata assunta come criterio principale per la definizione delle scelte in materia urbanistica e come garanzia dell'espressione democratica nelle dinamiche di trasformazione della città. La centralità dei processi partecipativi nelle decisioni urbanistiche è stata dichiarata ufficialmente nel "Regolamento per l'attivazione del processo di partecipazione dei cittadini alle scelte di trasformazione urbana" (2006)1.
Nonostante gli univoci propositi iniziali, la partecipazione ha assunto, nella città, forme, sfumature ed esiti variegati, tanto da apparire come un mosaico in cui la tonalità dei suoi tasselli si può immaginare in relazione alla capacità del percorso di farsi effettivo garante delle espressioni democratiche. Talvolta, i percorsi partecipativi sono riusciti a delineare obiettivi e strategie in base ad una immediata convergenza tra parti tecnico-istituzionali e progetti collettivamente condivisi e condotti sul territorio. In altre occasioni,
1 Nel regolamento, approvato nel marzo del 2006, oltre al riconoscimento del valore attribuito alla partecipazione vengono
invece, la definizione dei contenuti del processo è stato il risultato di lunghi e conflittuali percorsi, in cui le azioni degli abitanti hanno dovuto confrontarsi con posizioni istituzionali ed imprenditoriali non sempre proiettate alla salvaguardia effettiva dei valori identitari del territorio.
2 | Osteria del Curato: le azioni degli abitanti, caposaldo del percorso partecipativo
Un'esperienza significativa dei primi percorsi partecipativi citati, svoltisi attraverso una costante compenetrazione tra svolgimento del processo ed azioni condotte sul territorio, può essere rappresentata dal percorso partecipativo per l'elaborazione di un Piano di Quartiere per Osteria del Curato.
Il quartiere è localizzato nell'ambito sud-orientale della città, all'incrocio tra la via Tuscolana e il Grande Raccordo Anulare ed è compreso, sugli altri due lati, tra il Parco degli Acquedotti e la linea Ferroviaria Roma - Cassino - Napoli. Osteria del Curato prende il suo nome dalla presenza di un antico casale dotato di osteria e situato lungo la via Tuscolana. Quartiere a carattere prevalentemente residenziale, si compone di tre nuclei principali sorti in epoche diverse: la borgata storica e gli ambiti di un primo e di un secondo Piano di Zona2 (Castelli, 2010).
Il percorso partecipativo intrapreso ha avuto come obiettivo generale la redazione di un Piano di Quartiere. Questo è finalizzato alla predisposizione di un nuovo assetto del sistema dei servizi e degli spazi pubblici dell’area di interesse con l’obiettivo prioritario di migliorare la qualità dell’abitare e del vivere nel quartiere. Il Piano di Quartiere (PdQ) non è un piano inteso nella sua forma tradizionale, ma un programma condiviso di interventi realizzato attraverso la partecipazione degli abitanti. In esso gli scenari di trasformazione, infatti, sono definiti attraverso un continuo confronto tra competenze tecniche ed esigenze espresse dagli abitanti (Colarossi, 2011). Il PdQ è stato sviluppato dal Laboratorio Abitare la Città (LAC) del Dipartimento di Ingegneria Civile Edile e Ambientale (DICEA - Sapienza Univ. di Roma) sulla base delle indicazioni degli abitanti, con il sostegno del Comitato di Quartiere, verificato con le parti tecniche e politiche del Municipio Roma VII e con il supporto organizzativo ed economico dell'ICCREA - Banche di Credito Cooperativo. Il gruppo bancario in questione, infatti, sin dalla propria costituzione e così come specificato nel proprio statuto, ha da sempre instaurato un legame inscindibile con il territorio promuovendone il sostegno economico e sociale. Il percorso partecipativo si è svolto attraverso una serie di incontri svoltisi tra il 2014 e il 2015.
A partire dalla considerazione sistemica delle problematiche, il Piano di Quartiere (Figura 1) individua tra gli interventi prioritari il miglioramento dell'accessibilità al quartiere, la diminuzione del traffico di attraversamento, una maggiore dotazione di servizi pubblici, l'individuazione e la riorganizzazione di spazi aperti (Colarossi, Cappuccitti, Ortolani, Romano, 2015).
2 Si riferimento al Piano di Zona "Osteria del Curato 1" (Piano di Zona B20) degli anni novanta e al "Piano di Zona Osteria del
Figura 1 | Piano di Quartiere di Osteria del Curato. Fonte: http://www.osteriadelcurato.it/pianodiquartiere.htm.
Di fondamentale importanza, nella definizione del Piano, sono state le azioni ed i progetti intanto condotti o proposti sul territorio dagli abitanti, associazioni o operatori economici locali. Lo scenario individuato, infatti, ha preso le mosse dalla immediata inclusione, all'interno del percorso partecipativo, delle trasformazioni indotte o previste da queste azioni.
Tra queste il Progetto del Parco Archeologico proposto e finanziato nella sua realizzazione e gestione dallo stesso istituto bancario che ha sostenuto lo svolgimento del percorso partecipativo. Il progetto interessa uno spazio aperto non edificato e non prima già organizzato adiacente al complesso architettonico sede dell'istituto3 e su cui sono stati rinvenuti dei reperti archeologici. La proposta del parco
ha costituito una rilevante iniziativa ai fini della dotazione di spazi di aggregazione e di socializzazione, della riqualificazione del quartiere, della tutela delle preesistenze stoico-archeologiche.
Altra interessante ed inedita proposta avanzata dagli abitanti, che è stata alla base della definizione dello scenario del Piano, è la realizzazione, all'interno del quartiere, di un bosco urbano4 su un'area oggi libera e
interclusa tra la parte costruita del quartiere e il Grande Raccordo Anulare. L'iniziativa consiste nel mantenimento del carattere non edificato dello spazio e nella possibilità di una sua piantumazione con alberi autoctoni. Tale azione consentirebbe di aumentare nel quartiere la dotazione di spazio pubblico e di attivare opere di bonifica e rinaturalizzazione di un ambito altrimenti abbandonato ed in stato di degrado.
3 | San Lorenzo: le azioni degli abitanti come difesa dell'espressione democratica
A differenza della linearità con cui si è svolta l'esperienza di Osteria del Curato, la complessità delle dinamiche che sono intervenute in altri percorsi partecipativi può essere emblematicamente rappresentata dal percorso partecipativo relativo al Progetto Urbano San Lorenzo.
Quartiere storico della città, San Lorenzo è localizzato immediatamente ad est del centro urbano a ridosso delle Mura Aureliane all'altezza di Porta Tiburtina. Esso appare come una città tra città, incuneato tra la città universitaria della Sapienza, la città della cura rappresentata dal complesso del Policlinico Umberto I, la città del silenzio del cimitero del Verano e la città del movimento costituita dalle grandi infrastrutture della tangenziale est e del vallo ferroviario. Nato spontaneamente nella seconda metà dell'ottocento come
3 L'area interessata dal Progetto del Parco archeologico è localizzata tra via Mario Broglio e via Casale Ferranti.
4 Promotore dell'iniziativa della realizzazione di un bosco urbano secondo il progetto denominato "Un Bosco per la città" è
insediamento degli operai che giungevano a Roma per lo sviluppo urbanistico della città, San Lorenzo è stato segnato negli anni da importanti eventi storici. Fu il quartiere in cui si fermò la Marcia su Roma ed uno dei luoghi della città più colpiti dai bombardamenti della seconda guerra mondiale (Pazzaglini, 1989), nonché sede, negli anni settanta, delle attività politiche dei gruppi studenteschi e femmimisti. I segni della densa storia del quartiere si intersecano oggi con la consistente presenza di studenti e con il sussistere di luoghi di aggregazione e sperimentazione politica, sociale e culturale. Pertanto, San Lorenzo appare come un quartiere vitale in cui si sovrappongono caratteristiche diverse, ma unite dall'identità della comunità storica (De Salvia, 2015).
Il Nuovo Piano Regolatore di Roma inserisce il quartiere tra gli Ambiti a Programmazione Strategica: ambiti urbani, cioè, definiti prevalentemente da "direttrici e tracciati storici tra loro interrelati, aventi valenza di strutturazione morfologica e funzionale dell’insediamento" (art.64, NTA, Nuovo Piano Regolatore Generale di Roma). Per tali ambiti, il Piano prevede l'attuazione degli interventi attraverso Progetto Urbano, strumento rivolto a creare e valorizzare la qualità urbana attraverso principi di fattibilità, integrazione, sostenibilità, durata, condivisione-concertazione (Cecchini, 2004). È proprio in relazione al Progetto Urbano San Lorenzo che è stato avviato uno dei più articolati e complessi percorsi partecipativi svolti negli ultimi anni all’interno del comune.
Il processo di partecipazione è stato articolato in una fase di consultazione svolta tra Ottobre del 2009 e Febbraio del 2010 ed una fase successiva iniziata nel 2013 e conclusa all'inizio del 2015. Durante questa seconda fase, i contenuti essenziali della prima sono stati ripresi per giungere alla definizione delle "Linee Guida per la redazione dello Schema di Assetto Preliminare" (SAP), vale a dire di una schematizzazione degli obiettivi e delle strategie di intervento da mettere in atto per la riqualificazione del quartiere, al suo interno e nelle relazioni con il contesto urbano.
Il documento conclusivo del percorso partecipativo individua obiettivi e strategie tra cui la valorizzazione delle preesistenze archeologiche, l'incremento di spazi pubblici soprattutto di aree verdi, la riduzione del traffico di attraversamento, l'incremento del trasporto pubblico e delle isole pedonali, nonché il sostegno delle attività artigianali, la tutela dell'economia locale dal commercio di media e grande dimensione e la realizzazione di residenze sociali (Figura 2).
Figura 2 | Progetto Urbano San Lorenzo - Linee Guida di Indirizzo per la redazione dello Schema di Assetto Preliminare. Fonte: http://www.urbanistica.comune.roma.it/images/partecipazione/sanlorenzo/elab-agg-2014/S-2-1-obiettivi.pdf. La definizione degli obiettivi è avvenuta attraverso una serie di incontri tematici e di laboratori relativi ad alcuni ambiti del quartiere, agli spazi pubblici, alla presenza e vicinanza con l'università e alla mobilità.
Relativamente ad alcune specifiche questioni, i confronti tra gli abitanti sono stati particolarmente intensi. Come si può evincere dal documento di sintesi del processo partecipativo, oltre ai soggetti privati numerose sono state le associazioni5 che si sono costituite e hanno preso parte al percorso per rispondere
a delle specifiche sollecitazioni poste dalla amministrazione. Il percorso partecipativo si è svolto, almeno per una sua parte, infatti, come un tentativo di presentare idee e progetti già in una qualche maniera delineati. Il livello di coinvolgimento delle associazioni rispetto a tale dinamica è ben evidente dalla grande quantità di osservazioni che sono state formulate, ma anche dall'attivazione, anche in questo caso come nell'esperienza precedentemente descritta, di una serie di azioni sul territorio che ribadiscono e trincerano le opinioni espresse durante il percorso partecipativo.
Tra queste, quelle relative alla tutela di alcuni spazi aperti ed in particolare di un'area del quartiere6 dove
una serie di recenti lavori legati a trasformazioni edilizie condotte dall’università Sapienza hanno fatto emergere dal sottosuolo numerosi reperti archeologici e altomedievali stratificati nei secoli. A fronte di un progetto che prevede la realizzazione di un parcheggio multipiano, gli abitanti si sono attivati per richiedere a gran voce la tutela di questo luogo come spazio aperto e come primo nucleo di un "museo diffuso" che possa coinvolgere tutto il quartiere e le sue numerose testimonianze storiche, archeologiche e architettoniche. Il concetto di "museo" non è inteso in termini conservativi dei luoghi, ma come possibilità di uso contemporaneo e al contempo rispettoso delle tracce di identità storica presenti su questi luoghi. Il carattere "diffuso" del museo si riferisce, invece, alla sua localizzazione non in un unico luogo, ma in una serie di spazi anche e prevalentemente aperti e alla rete di connessioni.
Altra significativa azione condotta dalle associazioni sul territorio per la difesa delle osservazioni avanzate durante il processo di partecipazione è quella relativa all'ex-Dogana. Oggi manufatto di archeologia industriale di particolare pregio7, la Dogana di San Lorenzo fu realizzata agli inizi del novecento. Essa ha
rappresentato, per tutto il secolo, uno dei più importanti nodi di controllo merci. Lo spostamento degli uffici di controllo ha portato all'abbandono dell'edificio e dell'ambito urbano, nonostante esso sia risultato sin da subito particolarmente appetibile per la sua posizione strategica8. Di proprietà demaniale, infatti, il
complesso architettonico è stato venduto ad una società partecipata da Cassa Depositi e Prestiti. Durante il percorso partecipativo, per il complesso doganale è stato avanzato un progetto di demolizione per consentire la costruzione di edilizia residenziale e commerciale (Archibugi, 2016). Le iniziative condotte dagli abitanti a questo riguardo hanno mostrato, invece, la volontà del quartiere di mantenere l'edificio per una sua riconversione ad un uso pubblico, prevedendo la realizzazione di un polo culturale come spazio della condivisione dei saperi, di esperienze culturali e artistiche ad uso della collettività.
4| Dalla “co-pianificazione” alla “co-azione”
Entrambi i percorsi partecipativi sopra descritti si sono conclusi formalmente con successo con l'elaborazione di un documento dai propositi condivisi in attesa di approvazione e attuazione. Eppure essi sono stati molto differenti tra loro per durata, intensità, modalità di svolgimento ma soprattutto per il livello di conflittualità che in essi sono intervenuti. I due percorsi partecipativi hanno mostrato come, in alcuni casi, i processi di pianificazione si costituiscono su occasioni condivise ed in altri, invece, siano il risultato di composite dinamiche. Essi mettono in evidenza, inoltre come opportunità e conflitti rappresentino luci ed ombre di un'esperienza mai determinata a priori nei suoi risultati.
Una simile diversità non può essere imputabile solo alla capacità organizzativa e di svolgimento del percorso partecipativo ma soprattutto ad una serie di diversi fattori. Il quartiere di Osteria del Curato si localizza, infatti, in un ambito periferico libero da particolari proiezioni da parte dei nuclei insediativi e funzionali circostanti. Esso, pur avendo un'origine antica, è prevalentemente frutto di una storia recente di urbanizzazione a fini residenziali e non intersecata con altre particolari dimensioni funzionali, sociali o culturali. La posizione del quartiere, per quanto appetibile in termini imprenditoriali per l'attuazione di dinamiche di espansione, è tale da aver consentito contestualmente nuove edificazioni ed il mantenimento dei spazi aperti e pubblici. San Lorenzo è, invece, luogo centrale cinto da ambiti urbani che esercitano su di esso una notevole influenza. Essendo esso un quartiere dalla struttura già consolidata, dove gli interessi
5 Tra le associazioni che hanno preso parte al percorso partecipativo ci sono: Comitato per il Progetto Urbano e la Salvaguardia
del Territorio, Comitato Dalmati-Vestini-Marruccini, Germogli di Rinascita Urbana, ANPI San Lorenzo, La Libera Repubblica di San Lorenzo, Cittadini di via dei Corsi, Legambiente - Circolo Le Persiadi, Progetto Roma Insieme.
6 L'ambito urbano a cui si fa qui riferimento è localizzato in corrispondenza dell'intersezione tra via Cesare De Lollis e via dei
Dalmati.
7 Il complesso architettonico rientra nella Carta della Qualità dei Beni Culturali.
8 L'ambito dell'ex-Dogana è compreso tra il quartiere di San Lorenzo ed tutto il sistema della viabilità principale su gomma e su
imprenditoriali sono particolarmente importanti, questi diventano tanto più pressanti lì dove sono presenti aree libere o edifici in dismissione. San Lorenzo è il luogo di un'intersezione di storie, di stratificazione di memorie. È uno spazio storico, fortemente strutturato eppure soggetto ad una continua spinta di trasformazione.
Come emerge dalle descrizioni sopra riportate, nonostante le differenze sostanziali, i due percorsi partecipativi hanno avuto un rilevante strumento comune, rappresentato dalle azioni degli abitanti. Queste hanno svolto un ruolo costitutivo nel primo caso e di difesa dell'espressione democratica nel secondo. Ma in entrambi i casi esse sono state fondamentali nel garantire l'efficacia del processo.
L'applicazione dei concetti di collaborazione, confronto e condivisione che sono alla base, nell'urbanistica tradizionale, dei così detti processi di copianificazione potrebbero, dunque, superare i limiti dell'attuale assetto disciplinare, per proiettarsi anche sul piano delle azioni, quali progetti sperimentali, eventi e pratiche correlate alla modificazione del territorio. Alla tradizionale forma della "co-pianificazione", dunque, potrebbe, nei percorsi partecipativi, affiancarsi un principio di "co-azione", come considerazione contemporanea delle azioni condotte sul territorio in termini di componente costitutiva e strutturale dei processi (Romano, 2013). In primo luogo, ciò consentirebbe ai percorsi partecipativi di farsi garanti dell'effettiva espressione della democrazia, cancellando le divergenze tra percorsi istituzionali ed istanze diversamente condotte sul territorio. In secondo luogo, si aprirebbe la possibilità di una valutazione contemporanea delle azioni di intervento sul territorio che troppo spesso rimangono slegate tra loro, perdendo così di efficacia nella realizzazione di importanti ed inedite idee di trasformazione.
Riferimenti bibliografici
Balducci A. (1996), “L’urbanistica partecipata” in Territorio n.2, Milano, 1996, p.18. Bobbio L. (2006), I governi locali nelle democrazie contemporanee, Laterza, Bari.
Cecchini D. (2004), “Intersezioni”, Annali DAU, n. 1.
Castelli G. (2010), La città di Mezza Via dal centro città al Piano di Quartiere: esperimenti di progettazione partecipata
alla Romanina, Palombi Editore, Roma.
Colarossi P. (2011), “I Piani di quartiere a Roma” in Urbanistica Informazioni, Gennaio-Febbraio 2011, INU Edizioni, Roma, pp. 20-21.
Colarossi P., Cappuccitti A., Ortolani C., Romano R. (2015), "Spazio pubblico, partecipazione, mobilità dolce: Piano di Quartiere per Osteria del Curato, Roma", in Urbanistica Informazioni, n.263 special issue, Settembre-Ottobre 2015, INU Edizioni, Roma, pp.62-64.
De Salvia R., Galloni R., (a cura di), San Lorenzo. Luoghi, storia e memorie, Edizione Ponte Sisto, Roma, 2015. Mattogno C. (2012), “Tra il vuoto della metropoli e il pieno della città”, in Mattogno C. (a cura di), Idee di
spazio, lo spazio delle idee. Metropoli contemporanee e spazi pubblici, Franco Angeli/Urbanistica, Milano, 2012.
Pazzaglini M. (1989), San Lorenzo 1881-1991. Storia di un quartiere popolare a Roma, Officina Edizioni, Roma. Romano R. (2013), Le aree urbane di margine come materiali di qualificazione e riqualificazione urbana, Tesi di
dottorato in Tecnica Urbanistica, Dipartimento di Ingegneria Civile Edile e Ambientale, Sapienza, Università di Roma.
Sitografia
Archibugi C. (2016), Se l'ex Dogana transita verso un nonluogo, disponibile su: http://www.altrianimali.it/2016/04/14/lex-dogana-transita-verso-un-nonluogo.
Norme Tecniche di Attuazione del Nuovo Piano Regolatore Generale di Roma, disponibile su Comune di Roma, Nuovo Piano Regolatore Generale: