ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA E RAPPRESENTANZA DI INTERESS
1. Il concetto di “Clientela”
A completamento di un’efficace e onnicomprensiva indagine sul frastagliato e tuttora incompiuto percorso italiano per il raggiungimento di una puntuale disciplina dell’attività di lobbying, è necessario dedicare uno spazio autonomo di analisi a quel fenomeno conosciuto come “amministrativizzazione del lobbying”1, ossia la recente e peculiare tendenza, propria dell’ordinamento italiano, a sviluppare una disciplina del fenomeno lobbistico nel suo rapportarsi con gli organi della Pubblica Amministrazione (ammettendo forme di partecipazione dei portatori di interesse anche nel procedimento amministrativo). Per quanto una disciplina legislativa diretta e puntuale appaia — in ogni caso — auspicabile, infatti, il nostro ordinamento, riflettendo la crescente centralità delle amministrazioni e di sedi decisionali diverse da quelle tradizionali, di tipo parlamentare o governativo, ha elaborato un sistema di
1 In questo senso, in modo più ampio, E. Carloni, Regolazione del lobbying e politiche anticorruzione, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 2, 2017, p. 371 e ss.
regolazione originale, incentrato sull’ampio spettro di questioni che entrano in gioco nel tentativo di definire i caratteri della buona decisione pubblica nel rapporto con gli interessi, in relazione a specifici ambiti di amministrazione, ed “avvolgendo” quelle condotte che si sviluppano nelle pratiche amministrative al fuori dei tradizionali contesti di decision-making.
È interessante notare come questa tendenza nasca a seguito di un lungo processo storico-normativo, che ha condotto la stessa PA a porre al centro della propria azione i diritti della persona, così modificando l’impostazione dell’autorità pubblica da potere imposto da un ente sovraordinato a servizio offerto nell’ottica del raggiungimento di un risultato condiviso2. Grazie all’apertura al dialogo con i cittadini, ed il superamento del modello “Gianniniano” tradizionale3, il singolo diventa il centro dell’agire amministrativo, ed i portatori di interessi particolari divengono (o
2 Si riferisce al processo evolutivo della pubblica amministrazione, che ha
portato ad un maggior coinvolgimento dei cittadini all’interno dei processi decisionali: in tal senso, si veda L. Iannotta, Previsione e realizzazione del
risultato nella pubblica amministrazione: dagli interessi ai beni, in Dir. Amm.,
57, 1999.
3 Modello elaborato da M. S. Giannini, Diritto Amministrativo, Milano,
Giuffrè, 1970; in base all’autorevole impostazione dell’autore, il nostro modello amministrativo si fonda sulla discrezionalità amministrativa, originariamente vista come strumento in grado di garantire una “massimizzazione degli interessi”, ma considerando primario l’interesse pubblico di riferimento (su cui è competente lo specifico organo) e secondari tutti gli altri interessi che entrano in gioco in relazione a quella valutazione di opportunità.
meglio, possono diventare) protagonisti di tale dialogo4: questo processo è stato definito sinteticamente da Nigro come “Socializzazione dell’amministrazione”5, in quanto “la società si fa stato e lo stato si fa società”, riconoscendo anche il rilievo giuridico della rappresentanza degli interessi.
Nello specifico, il già citato LaPalombara6, nei suoi studi avanguardistici sulle relazioni istituzionali nell’ordinamento italiano, ha definito come “di clientela” quel rapporto che si crea allorquando “un gruppo di pressione, per un qualsiasi motivo, riesce a diventare agli occhi di un determinato organo amministrativo la naturale espressione e il rappresentante di un determinato settore sociale, il quale, a sua volta, costituisce il naturale obiettivo il punto di riferimento dell’attività di quell’organo amministrativo”. A prescindere dalle condizioni che permettono ad un determinato gruppo di pressione di instaurare un rapporto di clientela con un ufficio della pubblica amministrazione7, è necessario osservare come, in generale, le funzioni degli stessi
4 G. Sorrentino, Diritti e partecipazione nell’amministrazione di risultato,
Napoli, Editoriale Scientifica Italiana, 2003, pp. 9 e ss.
5 M. Nigro, voce Amministrazione Pubblica (organizzazione giuridica), in Enc. Giur., 1, Roma, 1998.
6 J. LaPalombara, “Clientela e Parentela” rivisitato, op. cit., p. 245.
7 Id., Clientela e Parentela rivisitato, op. cit., pp. 265 e ss. L’autore, a seguito
di indagini empiriche, presenta come condizioni necessarie per la costituzione di tale rapporto la funzionalità, rispettabilità, prossimità e autorevolezza del gruppo di interesse.
organi amministrativi si realizzano (ormai, pacificamente) in un’ottica di servizio alla collettività, aprendosi al dialogo per garantire un risultato8 piuttosto che imporre il proprio potere ai destinatari dei suoi atti.
Va tenuto presente, come condizione preliminare, che nell’ambito dell’attività amministrativa formale, volta all’adozione di provvedimenti amministrativi, la rappresentanza degli interessi è sottoposta necessariamente al rispetto del principio di legalità, e quindi per lo più necessariamente incanalata entro le formule partecipative previste dalla legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo e da altre specifiche normative. Già a partire dalla Costituzione, che “non si sottrae al problema della etica pubblica, assumendola come un valore essenziale, integrato nel sistema dei valori costituzionali, e conferendo ad essa la forma, variamente atteggiata, del dovere civico”9, viene infatti sancito che gli impiegati dell’amministrazione debbano essere “[…] al servizio esclusivo della Nazione” — come previsto dall’articolo 98 — sia
8 La dottrina ha spesso evidenziato la nascita di una c.d. “amministrazione di
risultato” sulla base di questo nuovo rapporto tra cittadini e amministrazione, volto al raggiungimento di obiettivi concreti in grado di soddisfare interessi pubblici e privati coinvolti nell’azione istituzionale. Sul punto, si veda G. Berti,
Costituzione e amministrazione: la responsabilità pubblica, Padova, Cedam,
1994, pp. 23 e ss.
9 G. Sirianni, I profili costituzionali. Una nuova lettura degli articoli 54, 97 e 98 della Costituzione, 2017, pp. 1-2, disponibile sul sito http://www.astrid- online.it/static/upload/protected/Siri/Sirianni_Profili-costituzionali.pdf.
che debba essere la legge stessa a determinare “le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari”, come riconosciuto dall’articolo 9710. La questione, invece, assume connotazioni del tutto peculiari laddove sia presa in considerazione l’attività di rules-making svolta dalle Autorità Indipendenti (§ 3).
2. Partecipazione al procedimento amministrativo e attività