Le consultazioni telematiche

Una terza forma, infine, consiste nella richiesta di osservazioni e proposte mediante consultazione pubblica svolta per via telematica. Il ricorso alla consultazione telematica è regolato da tutte le AI, e risulta, ad oggi, lo strumento maggiormente in grado

54 _{Cfr. delibera n. 33/03, reperibile sul sito web dell’ARERA all’indirizzo} www.autorita.energia.it/it/docs/03/033-03.htm.

55 _{L. Musselli, Rappresentanza di interessi e decisione amministrativa, in A. Di}

Gregorio, L. Musselli (a cura di), Democrazia, lobbying e processo

di garantire un apporto partecipativo agli atti di regolazione delle Authorities56.

Seppur con articolate differenze strutturali, le AI hanno disciplinato i procedimenti di consultazione secondo la struttura tipica del notice and comment57: l’Autorità pubblica sul proprio sito un documento di consultazione relativamente al quale sollecita l’invio di commenti, per verificare se gli stakeholders siano in grado di identificare eventuali problemi applicativi, permettendo loro anche di fare proposte, attraverso uno scambio di informazioni bidirezionale. In accordo con le indicazioni internazionali58, le AI non solo specificano quali soggetti possano partecipare alle attività                                                                                                                

56 _{C. Raiola, Le consultazioni telematiche delle Autorità indipendenti. Gli} effetti dell’AIR su tecniche e caratteristiche, in Osservatorio AIR, 2, 2012, pp.

5 e ss.

57 _{Sulle procedure di notice and comment negli Stati Uniti, “patria” di questo}

strumento regolatorio, Cfr. C. Coglianese, E-rulemaking: Information

Technology and the Regulatory Process, in Administrative Law Review, 56,

2004; C. Coglianese, The Internet and the Citizen Participation in Rulemaking, in Journal of law and Policy, 1, 2005, pp. 35 e ss.; D. M. Shafiem,

Participation in E-rulemaking: Interests Groups and the Standard-Setting Process for Hazardous Air Pollutants, in Journal of Information and Technology and Politics, 4, 2008. Sull’applicabilità del modello di notice and comment alle AI, si veda N. S. Spadaro, Agcom e procedura di notice and comment, in Riv. Reg. Mer., II, 2014.

58 _{L’OCSE raccomanda ai Paesi membri il coinvolgimento di tutte le parti}

interessate in momenti sempre più antecedenti all’interno del processo decisionale (per i principi guida relativi alla qualità della regolazione, si veda il documento OECD, Better regulation in Europe, 2010,

http://www.oecd.org./gov/regulatory-policy/45079126.pdf. Ulteriori direttive

sono contenute nel rapporto OCSE, The Governance Of Regulators, 2014 e nelle linee guida presenti all’interno della bozza di paper CEER, Draft Advice

on How To Involve and Engage Consumer Organisations in the Regulatory Process, 2014.

di consultazione, ma tendono ad estendere tali elenchi per garantire la più ampia partecipazione: quasi tutte le discipline, infatti, prevedono che l’adesione a queste hearings sia aperta “a ogni soggetto interessato” (ad eccezione di COVIP, che individua i portatori di interesse da consultare nei soggetti vigilati e nei rappresentanti degli operatori e dei consumatori; anche se, di fatto, la disciplina, piuttosto incompleta, non preclude ad altri soggetti l’invio di osservazioni sui documenti pubblicati59).

Nonostante l’ampia trasparenza garantita, il vulnus di questo istituto è rappresentato dal fatto che si tratti di una forma di coinvolgimento di tipo top down, ossia non avviabile su istanza dei destinatari delle decisioni; i canali di rappresentanza vengono così aperti ad intermittenza, a totale discrezione delle AI, con un’eccezione, ossia nel caso di adozione di atti di regolazione a contenuto generale, per i quali è previsto in ogni caso uno specifico obbligo di consultazione telematica60. Inoltre, l’ampio tecnicismo

59 _{Nei documenti di consultazione la COVIP non specifica quali tipologie di}

soggetti sono invitate a rispondere, aprendo di fatto la partecipazione a tutti i soggetti potenzialmente interessati. Sul punto, L. Ferrara, L’AIR nella

commissione di vigilanza sui fondi pensione (covip), in Osservatorio Air, 2014,

pp. 12-15, disponibile all’indirizzo http://www.osservatorioair.it/wp-

content/uploads/2014/03/OsservatorioAIR_COVIP_marzo2014.pdf.

60 _{Per completezza, si indica che l’AGDP regola la consultazione pubblica solo}

per l’adozione dei codici deontologici; l’AGCM invece per le procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette.

che caratterizza la regolazione indipendente61 rappresenta spesso un limite a una partecipazione sufficientemente rappresentativa dei diversi interessi, anche indiretti, toccati dalla regolazione. Studi empirici 62 dimostrano come i soggetti che partecipano alle consultazioni sono pochi, e, sostanzialmente, portatori di interessi spesso confliggenti con quelle delle AI, non riducendo il rischio di “cattura” da parte dei soggetti regolati63 — con un conseguente favoreggiamento degli interessi particolari dominanti nel settore oggetto di regolamentazione — che già partecipano negli incontri informali o in sede di audizione.

61 _{Analisi dettagliata dei caratteri distintivi delle AI è fornita da E. Carloni, Le} autorità amministrative indipendenti, caratteristiche generali e natura giuridica, atti del convegno Autorità amministrative indipendenti, caratteristiche generali, tenutosi il 16/05/05 presso la Seconda Università degli

studi di Napoli.

62 _{In base alle ricerche condotte da C. Raiola e pubblicate in L. Cuolo, G.}

Sgueo (a cura di), Lobby. La rappresentanza di interessi, op. cit., pp. 43 e ss., si è evidenziato come i portatori di interessi più coinvolti nelle decisioni delle AI attraverso le consultazioni telematiche di AGCOM, ANAC, CONSOB, IVASS, COVIP e Banca d’Italia nel triennio 2010-2012 fossero operatori di mercato (Vodafone, Telecom, Enel Spa) e associazioni rappresentative di operatori di mercato (ABI, ANIA, Assogestioni). Negli studi più recenti (Pritoni), è stato confermato questo trend, con incrementi quantitativi in termini di osservazioni e risposte a quesiti di natura pubblica. Rimane da determinare, in ogni caso, la reale influenza sulla decisione AI di queste osservazioni.

63 _{Sulla tendenza al sezionalismo come fattore di rischio per la cattura si veda}

L. Torchia, La regolazione indipendente nell’ordinamento europeo: i nuovi

organismi di settore, in P. Bilancia (a cura di), La regolazione dei mercati di settore tra autorità indipendenti nazionali e organismi europei, Milano,

Giuffrè, 2012, p. 63. In generale, sul fenomeno della “cattura del regolatore”, Cfr. M. L. Mariniello, Prevenzione e controllo della cattura del regolatore nel

contesto di europeizzazione dei processi decisionali, in Osservatorio Air, 2013,

e J. J. Laffont, J. Tirole, The politics of government decision making: a theory

4. Il registro della trasparenza del Ministero dello Sviluppo