LA DISCIPLINA DEL LOBBYING NELL’UNIONE EUROPEA
4. L’attuale disciplina dell’Unione Europea
4.1 Gli accordi interistituzionali 2011-
A partire dalla pubblicazione del già citato Libro verde a seguito dell’iniziativa europea sulla trasparenza (§ 3.1), la conseguenza più rilevante fu l’istituzione, nel 2008, di un registro dei rappresentanti degli interessi, squisitamente su base volontaria, dedicato al censimento dell’identità e attività di coloro che rappresentano professionalmente già interessi privati presso i decisori pubblici, andandosi ad affiancare all’embrionale meccanismo istituito dal Parlamento europeo nel 199667. Dopo oltre un decennio di sperimentazione nella disciplina dei gruppi di pressione, il quadro normativo è stato riformato in modo sostanziale già dal 2011, con l’Accordo interistituzionale su un registro comune per la trasparenza del Parlamento e della Commissione68, adottato sulla base del combinato disposto degli articoli 11 TUE e 295
66 P. G. Nixon, P. A. Shotton (a cura di), Lobbying in the European Union: Changing Minds, Changing Times, Abingdom, Routledge, 2015, p. 18.
67 D. Naurin, Deliberation behind Closed Doors: Transparency and Lobbying in the European union, Colchester, ECPR Press, 2007, pp. 32-33.
68 Approvato con Decisione del Parlamento europeo dell’ 11 maggio 2011 sulla
conclusione di un accordo interistituzionale tra il Parlamento europeo e la Commissione su un registro comune per la trasparenza (2010/2291 (ACI)) GU L 191 22.07.2011.
TFEU, che ha infine disposto l’istituzione di un registro di lobbisti comune a Commissione e Parlamento69 (Registro comune per la Trasparenza, abbreviato RT), ancora una volta facoltativo e con registrazione in via esclusivamente telematica. Rientrarono nel suo ambito soggettivo di applicazione tutti i soggetti che esercitavano attività volte ad influenzare — direttamente o indirettamente — i procedimenti legislativi o decisionali in sede europea: tra queste, rilevavano i contatti con membri, funzionari e staff delle Istituzioni dell’Unione, la trasmissione d’informazioni in grado di influenzare il processo di policy-making ed eventuali riunioni70. Purtroppo, il solo vantaggio pratico ottenuto con la registrazione si sostanziava nell’assunzione dell’impegno, da parte delle due Istituzioni, di avvisare tempestivamente i soggetti registrati ogniqualvolta siano pubblicati nuovi piani di azione o lanciate consultazioni pubbliche nella materia d’interesse per il soggetto portatore d’interesse particolare, siano esse persone fisiche che giuridiche71. Nella sua
69 In parallelo, l’Articolo 9 del Regolamento fu modificato. A seguito di tale
modifica, l’ Allegato IX (reintitolato Registro per la trasparenza) contenne nella sezione A le Disposizioni di attuazione dell’articolo 11, paragrafi da 5 a
8 (relative ai lasciapassare identificativi), e nella sezione B l’accordo stesso.
Questo quadro sarà nuovamente modificato a seguito della revisione del regolamento nel dicembre 2016.
70 E. Ferioli, L’attività dei gruppi di pressione nell’Unione europea, in Percorsi Costituzionali, 3, 2012, p. 91;
71Diffusamente, J. Greenwood, J. Dreger, The Transparency Register: A European vanguard of strong lobby regulation?, in Interest Groups &
decisione di partecipare all’accordo interistituzionale, il Parlamento Europeo prese comunque le distanze da alcune delle opinioni espresse dalla Commissione in passato, ribadendo “la propria richiesta di una registrazione obbligatoria di tutti i lobbisti sul Registro della Trasparenza” 72 e discostandosi dall’opzione storicamente preferita dalla Commissione, a lungo considerato locus amoenus per l’agire dei lobbisti nel panorama istituzionale comunitario73 e premendo espressamente per l’adozione di un sistema obbligatorio.
L’accordo interistituzionale del 2011 fu celermente sostituito nel 2014 da un nuovo accordo, anche in questo caso tra Parlamento e Commissione, nonostante i numerosi inviti del Parlamento ad
Advocacy, 2, 2013, pp. 139-162. Gli autori, in ogni caso, sottolineano come il
registro costituisca lo strumento più avanzato per la regolamentazione dell’attività di lobbying nell’UE, nonostante i limiti strutturali (in particolare del registro istituito con l’accordo interistituzionale del 2011).
72 Tratta dalla European Parliament decision of 11 May 2011 on a conclusion of an interistituional agreement between the European Parliament and the Commision on a common Trasparency Register, 2010/2291 (ACI).
73 V. D. Obradovic, Regulating Lobbying in the European Union, in D. Coen,
J. Richardson (a cura di), Lobbying the European Union: Institutions, Actors
and Issues, Oxford, Oxford University Press, 2009, pp. 319-320; il ruolo della
Commissione rimane assolutamente centrale, anche se non è totalmente condivisibile l’opinione di quella parte della dottrina (in particolare, D. Ferri, in European Citizens… Mind the Gap!, op. cit. p. 66, e I. Tanasescu Irina, The
European Commision and Interest Groups: Towards a Deliberative Interpretation of Stakeholder Investment in EU Policy-making, Bruxelles,
VUB Press, 2009, pp. 39 e ss.) che ritiene che il coinvolgimento delle civil
society organizations sarebbe addirittura “monopolio” della Commissione, per
motivazioni storiche (strumentalità dei gruppi per il superamento della carenza di legittimazione popolare diretta) e istituzionali (il potere d’iniziativa ne faceva il soggetto privilegiato dell’attenzione dei lobbisti).
un’adesione anche da parte del Consiglio74. L’accordo del 2014, applicato a partire dal 1 gennaio 2015, ha apportato modifiche sostanziali alla disciplina: oltre all’istituzione di una nuova struttura operativa comune, denominata “Segretariato congiunto del registro per la trasparenza (SCRT)” con il compito di sovraintendere all’attuazione del sistema di registrazione (e in grado di infliggere sanzioni fino alla radiazione dal registro per due anni nel caso di gravi violazioni), è stato dedicato un apposito titolo (il VI) all’ampliamento della gamma di incentivi offerti a coloro che si registrano. Tra questi, vi è la possibilità di organizzare manifestazioni nei locali del Parlamento europeo, partecipare in qualità di intervenienti alle audizioni delle commissioni e ottenere la trasmissione agevolata di informazioni tramite mailing list 75. L’allegato II specifica le informazioni da fornire al momento della registrazione, tra cui “le principali proposte legislative o politiche obiettivo delle attività di coloro che effettuano la registrazioni”, e le
74 L’assenza di una qualunque forma di regolamentazione dell’attività di
lobbying presso il Consiglio europeo e il Consiglio è una lacuna significativa, trattandosi di un passo fondamentale per garantire la trasparenza di tutte le fasi del processo legislativo europeo. Tale assenza potrebbe essere parzialmente compensata, secondo alcuni autori (in particolare, R. De Caria) da regolamenti nazionali, offrendo un’indiretta forma di controllo sulle decisioni di questo organo inter-statale.
75 S. Sassi, La trasparenza a presidio del processo legislativo europeo. Qualche considerazione in margine alla regolamentazione delle lobbies, in A.
Di Gregorio, L. Musselli (a cura di), Lobbying, democrazia e processo
“informazioni finanziarie” relative sia all’istituzione sia alle spese per attività di lobbying. L’allegato III è invece dedicato al rafforzamento delle norme comportamentali, con l’introduzione di un Codice di condotta per tutti i rappresentanti d’interesse (anche non registrati) nei loro rapporti con membri, funzionari e agenti di Commissione e Parlamento UE, includendo obblighi di disclousure76, obbligando i rappresentanti a identificarsi “sempre con il proprio nome e, se del caso, con il proprio numero di registrazione, con riferimento all’ente o agli enti per cui lavorano o che rappresentano; dichiarano gli interessi, gli obiettivi e le finalità che promuovono e, se del caso, specificano i clienti o i membri che essi rappresentano”.
4.2 Il Regolamento del Parlamento europeo sugli interessi