Le disposizioni sul lobbying nei Trattati europe

A seguito delle sostanziali modifiche dell’assetto comunitario, apportate con il Trattato di Lisbona52, le nuove disposizioni in vigore contengono riferimenti di estrema rilevanza per l’inquadramento giuridico attuale dei gruppi di interesse e dei lobbisti che li rappresentano, con la definitiva codificazione di principi rimasti a lungo meramente sul piano della prassi.

3.2.1 La portata innovativa dell’articolo 11 TUE

In particolare, assumono sostanziale rilevanza i primi tre commi dell’articolo 11 del TUE53, che segnano una vera e propria cristallizzazione dell’apertura dell’Unione europea ai gruppi d’interesse e dell’obbligo delle Istituzioni comunitarie di mantenere

52 _{Approvato il 18 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1 dicembre 2009.} 53 _{“1) Le istituzioni danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative,} attraverso gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione. 2) Le istituzioni mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile. 3) Al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell’Unione, la Commissione europea procede ad ampie consultazioni delle parti interessate.”

un dialogo aperto e soprattutto “trasparente” con i medesimi54, al fine di garantire la conoscenza delle modalità attraverso cui le decisioni vengono adottate55. Si tratta di un principio di cui fino a questo momento mancava un “riconoscimento espresso di hard law” 56 alla luce del già citato “silenzio” giurisprudenziale sull’argomento (§ 2). Secondo il ragionamento di Mendes57, l’articolo 11 presuppone “una transizione dagli usi strumentali della partecipazione tipici della governance partecipativa, alla partecipazione concepita come una base della democrazia partecipativa”. Tale cambiamento potrebbe quindi richiedere una definitiva espansione del ruolo del diritto alla partecipazione all’interno del processo di decision-making europeo. Questa lettura “normativa” proposta da Mendes sembra fare della partecipazione un principio fondativo dell’Unione, e soprattutto un “principio

54 _{Sul punto, V. Cuesta Lòpez, The Lisbon Treaty’s Provisions on Democratic} Principles: a Legal Framework for Participatory Democracy, in European Public Law, 16, 2010, pp. 123-138.

55 _{S. Sassi, La trasparenza a presidio del processo legislativo europeo.} Qualche considerazione in margine alla regolamentazione delle lobbies, in A.

Di Gregorio, L. Musselli (a cura di), Democrazia, Lobbying e processo

decisionale, op. cit., pp.102-103.

56 _{Così D. Ferri, European Citizens… Mind the Gap! Some Reflections on} Participatory Democracy in the EU, in Perspectives on Federalism, 5, 2013, p.

66.

57 _{Diffusamente, J. Mendes, Participation and the Role of Law After Lisbon: a} Legal View on Article 11 TEU, op. cit., 2011.

giuridico in luogo di un’aspirazione politica”58, imponendosi altresì come standard minimo alla luce del quale “misurare” le pratiche partecipative, configurando, per la dottrina più autorevole, un vero e proprio diritto al lobbying59. Nonostante tale disposizione manifesti l’apertura di un nuovo scenario sul panorama delle relazioni istituzionali in ottica comunitaria, queste implicazioni non sono state ancora totalmente sviluppate da parte dell’Unione, Corte inclusa60. Ciononostante, proprio a partire dal Trattato di Lisbona, notevoli passi avanti sono stati compiuti (§ 4.1).

3.2.2 Altre disposizioni

Oltre all’articolo 11 TUE, il quadro giuridico della normativa primaria rilevante ai fini della presente indagine comprende anche altre disposizioni, che seppur meno pregnanti, sono significative nel contenuto. All’interno del titolo dedicato ai principi democratici, infatti, va ricordato il precedente articolo 10 TUE61, il quale                                                                                                                

58 _{Su questo aspetto, Mendes cita A. Von Bogdandy, Founding Principles, in}

A. Von Bogdandy, J. Bast (a cura di), Principles of European Constitutional

Law, Oxford, Hart Publishing, 2010, pp. 21-23.

59 _{Id., Participation in EU Rule-making: a Rights-Based Approach, op. cit., pp.}

234 e ss.

60 _{D. Ferri, European Citizens… Mind the Gap! Some Reflections on} Participatory Democracy in the EU, op. cit., pp. 66-67.

61 _{“1) Il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa.}

2) I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel

stabilisce in modo chiaro, al primo paragrafo, che “il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa”, una premessa essenziale per l’operato dei lobbisti, e al contempo scelta inevitabile date le dimensioni continentali. Il terzo paragrafo, inoltre, afferma che “Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini”: viene qui riconosciuta l’inderogabilità del necessario coinvolgimento popolare nelle scelte dell’Unione, ma con mero riferimento ai cittadini in quanto singoli individui. In ogni caso, la necessità che le decisioni pubbliche siano imprescindibilmente prese in modo “aperto e vicino” al cittadino apre indirettamente spazio all’operato dei gruppi di interesse, come insegna la giurisprudenza costituzionale americana62.

democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini. 4) I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione”.

62 _{La Corte suprema, in alcune sentenze particolarmente significative, ha}

“decostruito” i gruppi d’interesse come l’unione di singoli cittadini, che si organizzano in gruppi per meglio operare, ma che rimangono in definitiva i titolari degli interessi portati avanti dai gruppi. Sul punto, K. M. Goldstein,

Interests Groups, Lobbying and Participation in America, New York,

Disposizioni rilevanti sono inoltre contenute nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea. In particolare, l’articolo 1563 dispone in via generale al paragrafo 1 che “Al fine di promuovere e garantire la partecipazione della società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel modo più trasparente possibile”. Ne discende il diritto, in capo ai cittadini europei, alle associazioni che ne rappresentano gli interessi e alle organizzazioni non governative di conoscere tutte le attività delle Istituzioni europee. In particolare, costoro hanno il diritto di essere informati sull’avanzamento del processo di elaborazione delle decisioni, sull’allocazione delle risorse e sugli stakeholder che

63 _{1) Al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della} società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel modo più trasparente possibile. 2) Il Parlamento europeo si riunisce in seduta pubblica, così come il Consiglio allorché delibera e vota in relazione ad un progetto di atto legislativo. 3) Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto, secondo i principi e alle condizioni da definire a norma del presente paragrafo. I principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al diritto di accesso ai documenti sono stabiliti mediante regolamenti dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria. Ciascuna istituzione, organo ed organismo garantisce la trasparenza dei suoi lavori e definisce nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche riguardanti l’accesso ai propri documenti, in conformità dei regolamenti di cui al secondo comma. La Corte di giustizia dell’Unione europea, la Banca centrale europea e la Banca europea per gli investimenti sono soggette al presente paragrafo soltanto allorché esercitano funzioni amministrative. Il Parlamento europeo e il Consiglio assicurano la pubblicità dei documenti relativi alle procedure legislative nel rispetto delle condizioni previste dai regolamenti di cui al secondo comma.”

prendono parte alle diverse fasi del policy-making64. È dovere di tali istituzioni, pertanto, creare le condizioni affinché i potenziali interessati possano acquisire le informazioni di cui hanno bisogno, e permettere loro di esprimere un parere sulle decisioni in corso di elaborazione, sia direttamente che indirettamente (con intermediari che rappresentino gli interessi delle imprese e della società civile)65.