L’INQUADRAMENTO GIURIDICO DEL LOBBISMO IN ITALIA
5. La disciplina regionale: le leggi in tema di rappresentanza degli interess
5.1 La Legge Regionale Toscana (e del Molise)
La prima forma di regolazione regionale dell’attività lobbistica è stata introdotta dalla regione Toscana con la L.R. 18 gennaio 2002, n. 5. 66 Tale legge, che prende in considerazione esclusivamente il ruolo dei gruppi di interesse e delle associazioni rispetto all’attività dei membri del Consiglio regionale, prevede l’istituzione di un registro di accreditamento (organizzato per settori in base alle materie di competenza delle Commissioni consiliari, e tenuto dal Servizio di assistenza dell’Ufficio di Presidenza) per le lobby toscane, e l’applicazione di un codice deontologico per i gruppi e le associazioni che praticano sul territorio regionale l’attività di lobbying. In particolare, allo scopo di perseguire la “trasparenza dell’attività politico-amministrativa”, tale accreditamento (con l’iscrizione al pubblico registro), del tutto facoltativo67, avviene previo rispetto di requisiti stringenti, di cui il
66 “Norme per la trasparenza dell’attività politica e amministrativa del
Consiglio regionale”; il testo integrale della legge in oggetto risulta disponibile sul sito Web della Regione Toscana http://www.regione.toscana.it. All’interno di tale sito è stata resa disponibile la sezione dedicata al registro dei gruppi di interesse accreditati presso il Consiglio regionale, in conformità alla normativa.
67 L’accreditamento è condizione necessaria solo per esercitare l’attività di
lobbying nelle forme indicate dalla legge stessa, ottenendone tutti i relativi benefici (v. pag. successiva). I soggetti non accreditati possono “rappresentare e perseguire” gli interessi sebbene non nelle forme garantite ai gruppi accreditati. La mancata iscrizione non comporta come conseguenza l’illegittimità dei comportamenti delle lobby, ma l’impossibilità di accedere ai benefici di cui all’art. 3. sulle implicazioni di questa scelta normativa, A.
Servizio di assistenza all’Ufficio di Presidenza è tenuto a verificarne il rispetto entro 15 giorni dal ricevimento della richiesta68. I gruppi devono essere infatti costituiti in forma di fondazione o associazione, anche non riconosciuta, o comitato “con finalità temporanee” (articolo 2, c. 3), devono indicare chi ne ha la “rappresentanza esterna” (articolo 2, c. 4), e devono inoltre avere un’organizzazione interna “regolata dal principio democratico”, perseguire “interessi meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico” ed essere “costituiti da almeno sei mesi alla data della richiesta d’iscrizione” (articolo 2, c. 5). L’attività di tutela trasparente dell’interesse dei gruppi è dettagliatamente prevista mediante due principali circostanze d’intervento nel processo politico regionale: in primo luogo, la possibilità di essere ascoltati in apposite audizioni (sulla “scia” dell’istituto delle audizioni parlamentari, § 4), ove venga preso in considerazione dall’attività legislativa regionale lo specifico interesse cui essi fanno riferimento. in secondo luogo, è prevista un’espressa facoltà di presentazione di proposte di legge. Il sistema di disciplina regionale prevede inoltre meccanismi sanzionatori, che giungono fino alla Soldateschi, La legittimazione del lobbying: la limitata esperienza italiana, in M. Giusti, E. Bani (a cura di), Complementi di diritto dell’Economia, Padova, CEDAM, 2008, pp. 111 e ss.
revoca dell’accreditamento dei gruppi d’interesse all’attività politica e amministrativa della Regione, contro ogni azione volta a minare la libertà di voto e di giudizio dei componenti del Consiglio regionale, anche se si tratta di disposizioni più limitate rispetto ai criteri sanzionatori individuati nelle principali proposte di legge avanzate a livello nazionale69.
La L.R. 5/2002 si presenta come un modello interessante per diversi e particolari motivi: infatti, oltre a rappresentare il primo esempio di regolamentazione dell’attività dei gruppi interesse all’interno del sistema politico italiano, essa si ispira dichiaratamente tanto alla normativa di tipo europeo quanto ad elementi dei disegni di legge nazionali presentati e mai approvati in Parlamento. Il richiamo alla trasparenza come criterio fondamentale e l’istituzione del registro di accreditamento si pongono come riferimenti al modello regolativo europeo, mentre la previsione di momenti e canali istituzionali per lo svolgimento della
69 Sono previsti esclusivamente: richiamo formale, sospensione temporanea ed
esclusione dal registro. L’assenza di previsione di sanzioni pecuniarie sembra voler contenere gli effetti di comportamenti al di fuori della normativa, si intende in tal modo mantenere saldo il nesso tra istituzioni politiche locali e gruppi di interesse, in un’ottica partecipativa, più che legata alla centralità della trasparenza, così come si intende con la lettura congiunta della L.R. 5/2002 con la successiva L.R. 27 dicembre 2007, n. 69, “Norme sulla promozione della
partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”.
Diffusamente sul tema, si veda M. C. Antonucci, Rappresentanza degli
interessi oggi, il lobbying nelle istituzioni europee e italiane, op. cit., pp. 142 e
rappresentanza degli interessi costituisce un vero e proprio rinvio al disegno di legge “Veltri” del 1998 (§ 3).
L’ultimo e forse più importante motivo d’interesse verso la L.R 5/2002 consiste nella possibilità di poter concretamente verificare la tendenza — che parte “dal basso”, cioè dal territorio di un ente regionale, vicino per sua stessa vocazione alla realtà dei cittadini — propria dell’attività di lobbying ad ottenere una sua centralità all’interno dei processi democratici: la legge ha infatti incentivato l’apertura istituzionalizzata al pluralismo dei gruppi sociali ed economici (specialmente di quelli più “deboli”, ovvero non in grado di imporsi autonomamente all’interno del processo di policy-making regionale70), garantendo canali di rappresentanza della realtà legata al territorio anche al di fuori di soggetti collettivi “tipici” quali partiti politici e sindacati, aprendo ad un “pluralismo democratico” in cui a tutti gli interessi accreditati è consentito l’accesso all’attività dei decisori collettivi regionali.
Non mancano, in ogni caso, elementi di critica: primo tra tutti, il limitato effetto conseguito dalla legge nella partecipazione dei
70 P. L. Petrillo, La disciplina dei gruppi di pressione a livello regionale: il caso della Regione Toscana (e, senza originalità, quello del Molise), in Amministrazione in Cammino, 2, 2006, pp. 2-3, reperibile all’indirizzo http://amministrazioneincammino.luiss.it/app/uploads/2010/04/15604_petrillo. pdf.
gruppi d’interesse alla vita politico-istituzionale della Regione Toscana. In particolare, è stato notato come — pur nel rispetto della previsione dell’iscrizione al registro — l’azione dei gruppi di pressione toscani non abbia fatto registrare “picchi di attività”, non essendo state presentate, ad oggi, proposte di legge su iniziativa degli stessi, anche se tali critiche sembrerebbero più opportunamente indirizzate ai soggetti della rappresentanza di interessi che alle linee guida della normativa71. In ogni caso, la limitazione ai soli gruppi retti da un “ordinamento democratico” è tale da escludere tutti i professionisti e le società specializzate di rappresentazione degli interessi72, che hanno ormai pacificamente assunto un ruolo preminente nella tutela di determinati interessi provenienti dalla società civile 73 , includendo solo alcune organizzazioni di rappresentanza (in particolare quelle provenienti dalle categorie economiche, sociali e del terzo settore, espressamente richiamate nell’art. 1 della L.R. 5/02), e limitando significativamente l’efficacia e l’effettività della legge stessa.
71A. Floridia, Democrazia deliberativa e processi decisionali. La legge della Regione Toscana sulla partecipazione, in Stato e Mercato, 1, 2008, p. 3.
72 A. Soldateschi, La legittimazione del lobbying: la limitata esperienza italiana, in M. Giusti, E. Bani (a cura di), Complementi di diritto dell’economia, op. cit., pp. 126-127.
73 Si prenda ad esempio le società di Cattaneo Zanetto, RISL, Utopia, che si
occupano professionalmente ed unicamente di rappresentazione di interessi particolari e relazioni istituzionali con i decisori pubblici, sul versante italiano e comunitario.
Inoltre, la resistenza alla diffusione della disciplina è determinata anche dal fatto che il maggior numero di proposte legislative siano d’iniziativa della Giunta, per la quale non è stata — almeno per il momento — prevista ancora nessuna forma di regolazione nei rapporti istituzionali con i gruppi74.
Il testo è stato poi ripreso dalla L.R. Molise 22 ottobre 2004, n. 2475, che ricalca pedissequamente le stesse, identiche previsioni della L.R 5/2002 Toscana, senza modificarne il contenuto76. La legge molisana del 2004 sulla rappresentanza degli interessi sembra rispondere più ad una logica di imitazione di una innovazione legislativa del modello toscano che ad una reale esigenza di espressività, articolazione e rappresentanza dei gruppi presenti sul territorio regionale77.
74 La L. R. 5/2002, tuttavia, prevede che le lobby anche più deboli (che non
abbiano trovato “spazio”) possono avanzare richieste e proposte non accolte al momento della concertazione alle commissioni consiliari, anche se non sono in ogni caso possibili modifiche sostanziali, a causa della predisposizione ormai totale dell’atto. Sul punto, A. Soldateschi, La legittimazione del lobbying: la
limitata esperienza italiana, op. cit., p. 126.
75 “Norme per la trasparenza dell’attività politica e amministrativa del Molise”.
76P. L. Petrillo, La disciplina dei gruppi di pressione a livello regionale: il caso della Regione Toscana (e, senza originalità, quello del Molise), op. cit., p. 4. 77 M. C. Antonucci, Rappresentanza degli interessi oggi: il lobbying nelle istituzioni politiche europee e italiane, op. cit., p. 152.