Il legislatore inglese ha introdotto un modello di confisca senza condanna di tipo civile con l'atto legislativo POCA del 2002, alla sezione V.
Si tratta di un intervento legislativo sì determinato dagli impulsi eurounitari e, soprattutto dalla direttiva 2001/500/GAI del Consiglio contenente disposizioni concernenti il riciclaggio di denaro, l’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato e dai previgenti strumenti normativi internazionali in materia di confisca ma, principalmente, dall'influenza esercitata dagli altri stati a base legislativa di common law.
Da un lato gli Stati Uniti d'America, la cui adozione di un modello di civil confiscation risale agli anni '70 del Novecento, ma anche, e soprattutto l'Irlanda, il cui Proceed of
340 T. BETTELS, Gewinabschöpfung zur Bekämpfung Organisierter Kriminalität am Beispiel Italiens,
Crime Act è del 1996. L'esigenza di confiscare ingenti beni in maniera più efficace e produttiva ha, anche a ragione delle "lungaggini" del processo penale in personam determinato il legislatore inglese all'adozione di un modello di non-conviction based confiscation di tipo civile.
Per meglio comprenderne l'operatività, risulta utile analizzare l'intero sistema della confisca inglese, anche penale, per poi soffermarsi sui rapporti con il sistema europeo e le sinergie in tale settore, per poi concludere con un'analisi comparatistica rispetto al sistema italiano.
Come rilevato, la legge sui proventi del reato del 2000 c.d. POCA ha regolamentato diverse procedure per la confisca dei proventi di reato o degli strumenti di reato, vale a dire: 1) confisca in base a condanna; 2) recupero di beni civili; 3) tassazione dei proventi sospettati di derivare da reato; 4) confisca da parte della polizia di denaro sospettato di essere il prodotto di reato.
La confisca basata sulla condanna ai sensi del capitolo 2 del POCA341 può essere avviata dal pubblico ministero o d'ufficio dal tribunale dopo che l'imputato è stato condannato per un reato, secondo le normali norme sull'onere della prova ("oltre ogni ragionevole dubbio", da stabilirsi da parte del pubblico ministero). Dopo la condanna, il giudice deve innanzitutto stabilire se l'imputato ha tratto vantaggio dal reato; in caso affermativo, il giudice deve determinare se ha uno "stile di vita criminale", per il quale deve essere soddisfatta una delle tre condizioni seguenti: in primo luogo, il reato deve
341 Proceeds of Crime Act 2002 (POCA), disponibile su
https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/29/contents. La legge sui proventi di reato del 2002 ha introdotto il "recupero civile" (confisca reale), con effetto retroattivo. Data la sua natura civile (Supreme Court Gal v. Serious Organised Crime Agency, 2011), il procuratore non è tenuto a dimostrare che una persona è stata condannata per un reato (nemmeno che la persona da cui provengono i beni è l'autore di un reato). L'accusa non deve necessariamente identificare un reato specifico con il quale il denaro o il bene è stato ottenuto; è sufficiente che specifichi il tipo o i tipi di condotta illecita in questione. L'onere della prova incombe allo Stato, che deve soddisfare il giudice del proprio caso per quanto riguarda l'equilibrio delle probabilità (criterio civile della prova). L'Alta Corte (un tribunale civile) è adita contro la persona che si ritiene sia in possesso del bene in questione. Il fatto che un convenuto possa essere accusato di un reato o che sia stato precedentemente assolto per un reato non costituisce in genere un ostacolo all'avvio di un procedimento civile per lo stesso oggetto. In effetti, il recupero civile non è inteso come un sostituto della confisca post-condanna, ma piuttosto come un mezzo per consentire allo Stato di ritirare dalla circolazione i proventi di reato. La pratica è che tale recupero non viene perseguito al di sotto della soglia delle 10. 000 sterline. Il recupero civile riguarda i "beni recuperabili", definiti come beni ottenuti con comportamenti illeciti (anche all'estero) o che rappresentano proventi di reato (proventi diretti convertiti in altro bene). "I "beni recuperabili" oggetto di un ordine di "recupero civile" diventano di proprietà dello Stato e non delle vittime. Tuttavia, la persona che è stata privata dei beni che le appartengono con un comportamento illecito può rivolgersi all'autorità giudiziaria. Le vittime che hanno diritti "in personam" non hanno il diritto di recuperare alcuna parte dei beni oggetto di un ordine di recupero.
essere stato commesso per un periodo di almeno sei mesi e il beneficio derivante deve superare le 5000 sterline; in secondo luogo, il comportamento dell'imputato di cui ha beneficiato deve far parte di un'attività criminale (e. g. condanna per tre o più reati); e in terzo luogo, l'imputato è condannato per reati che difficilmente possono essere commessi una sola volta (ad esempio, tratta di esseri umani, riciclaggio di denaro, traffico di droga e di armi). Al fine di facilitare la confisca, la Corte prevede le seguenti "ipotesi statutarie": che qualsiasi bene trasferito all'imputato negli ultimi sei anni derivi da un reato; e che qualsiasi bene trasferito o ottenuto dall'imputato sia considerato privo di interessi (di terzi innocenti) - a meno che il tribunale non ritenga che ciò possa dar luogo a una grave ingiustizia, o a meno che l'imputato non possa dimostrare che tali ipotesi non sono corrette.
Se il giudice constata che lo stile di vita criminale non è rispettato, può comunque calcolare il profitto ottenuto dal reato per il quale l'imputato è stato condannato, nel qual caso il pubblico ministero deve provare al di là di ogni ragionevole dubbio il nesso causale tra tale reato e il beneficio che ne deriva.
È controverso se le "ipotesi statutarie" che fanno seguito alla constatazione di uno "stile di vita criminale" costituiscano o meno un'inversione dell'onere della prova. Nella sua relazione di valutazione del 2004 sul Regno Unito, il GRECO342 ha concluso che è così, mentre i rappresentanti delle autorità competenti del Regno Unito ritengono che si tratti di una semplice applicazione dello standard civile della prova (equilibrio delle probabilità).
La confisca non basata sulla condanna “confiscation inglese” ai sensi della parte V del P.O.C.A. conferisce all'Agenzia per le forme gravi di criminalità organizzata (SOCA343) il potere di adire la High Court per la confisca dei beni ottenuti con comportamenti illeciti per reati commessi nel Regno Unito, nei casi seguenti: quando non vi sono prove sufficienti per perseguire accuse penali o quando non vi sono accuse penali dovute all'interesse pubblico; i procedimenti di confisca basati su una condanna sono falliti o l'imputato è fuori portata (morto o all'estero senza alcuna ragionevole prospettiva di estradizione); i beni recuperabili devono avere un valore di almeno 10 000 sterline ed essere stati ottenuti negli ultimi 12 anni e il loro recupero deve avere
342 Council of Europe's Group of States against Corruption (GRECO) 343 Serious Organised Crime Agency (SOCA)
un "impatto locale significativo sulle comunità"; infine, è fondamentale che vi siano prove di un comportamento penale dell'imputato conforme alle norme del diritto civile (equilibrio delle probabilità).
La SOCA dispone di notevoli poteri investigativi (tra cui perquisizione e sequestro, controllo dei conti e, in particolare, ordini di "divulgazione" per chiedere a chiunque di produrre documenti, fornire informazioni o rispondere a domande relative a un'indagine).
In sintesi, l'onere della prova incombe alla SOCA per dimostrare (ma solo in base al criterio del "balance of probability") che l'immobile in questione è recuperabile e che è stato ottenuto con un comportamento illecito. Non è necessario provare che il bene in questione deriva da un reato specifico o da un tipo di reato. Il convenuto ha l'onere di provare una fonte legittima del bene o altrimenti confutare l'accusa che il bene è recuperabile.
Inoltre, qualora il bene venga ceduto anche se in buona fede, la relativa proprietà cessa di essere recuperabile. Va notato che la protezione offerta al proposto nella disponibilità del bene alienato in buona fede dipende, secondo il diritto inglese, dalla consistenza del suo diritto. Qualora sia proprietario degli assets, il regime riservatogli sarà di maggior favore344.
La confisca di denaro nell'ambito del POCA è intesa a privare i criminali dei proventi di reato nel modo più diretto; le relazioni di valutazione mostrano che i tassi di successo variano a seconda del livello di formazione ricevuto dalle forze di polizia nelle varie regioni.
La tassazione dei proventi di reato nell'ambito del regime POCA è stata introdotta in alternativa al recupero civile. Se vi sono fondati motivi per ritenere che i redditi o i profitti maturati siano il risultato di una condotta criminosa di una persona, la SOCA può valutarli a fini fiscali. Non è necessaria alcuna prova che il profitto sia derivato da un reato specifico o che la fonte di reddito possa essere identificata. L'Agenzia delle Entrate, l'autorità fiscale nazionale, ha prestato personale a SOCA per migliorare la condivisione di informazioni ed esperienze.
344 I. SMITH, Civil Asset Recovery – The English Experience. In J. Peeter Rui, U. Sieber (eds.), Non-
Nel complesso, l'efficacia delle misure previste dall'Accordo di partenariato e di cooperazione è stata deludente. Le procedure richiedono troppo tempo e sono soggette a numerosi ricorsi. Ad esempio, per il 2004-2005, dei 15 milioni di sterline sequestrati, solo 5,6 milioni sono stati confiscati345. Tuttavia, i tribunali hanno respinto i ricorsi relativi alla mancanza di proporzonalità, alla violazione della presunzione di innocenza e della regola della doppia incriminazione.
Essi hanno confermato che il recupero civile non è per sua natura un reato, ma un procedimento civile ed è semplicemente inteso a recuperare i beni ottenuti con un comportamento illecito e a non penalizzare alcuna persona.
Quindi, la confiscation inglese non determina pertanto, per dottrina e giurisprudenza prevalenti, l'applicazione delle garanzie giuridiche che presiedono il processo penale. Anche a livello sovranazionale, infatti, la Corte Edu, nonostante un’iniziale presa di coscienza della natura afflittiva della non-conviction based confiscation inglese346, ha a partire dall’inizio del nuovo secolo, “salvato” il sistema delle confische britannico347.
345 Come rilevato dall’Eurojust Report sulla non-conviction based confiscation 2 aprile 2013, “For
example, an analysis undertaken by the UK Home Office suggests that approximately GBP 2 billion is theoretically available for seizure in the UK, with a further GBP 3.3 billion of proceeds sent overseas. The estimated annual level of asset is GBP 125 million”. Cfr. R. DUBOURG, S. PRICHARD, The impact of Organised crime in the UK: Financial Revenues and Economic and Social Costs, Home Office, 2007, str. 76.
346 Nel case law Welch v. The United Kingdom, no. 17440/90, 9.2.1995, § 31., ad esempio, per quanto
riguarda l'applicazione retroattiva di una misura di confisca relativa al traffico di stupefacenti, considerata dal legislatore britannico come una misura preventiva volta a rimuovere il valore dei proventi di un eventuale uso futuro nel traffico di stupefacenti, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha ritenuto che in realtà la confisca costituisse una sanzione ai sensi dell'articolo 7 della CEDU e che pertanto non potesse avere un'applicazione retroattiva. Per giungere a tale conclusione, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha affermato, da un lato, che la finalità della misura non è definitiva, poiché "gli obiettivi di prevenzione e riparazione sono coerenti con una finalità punitiva e possono essere considerati elementi costitutivi della nozione stessa di sanzione" e, dall'altro, che nemmeno la gravità della misura è decisiva, poiché "molte misure non penali di natura preventiva possono avere un impatto sostanziale sulla persona interessata".
347 Nel famoso caso giurisprudenziale Phillips v. The United Kingdom, no. 41087/98, 5.7.2001.,
riguardante il regime inglese di confisca allargata, ossia di confisca basata su condanna anche di beni derivanti da altri comportamenti criminali, per i quali non vi è stata condanna, è stato chiesto alla Corte europea dei diritti dell'uomo di stabilire se il richiedente fosse soggetto a nuove accuse (per quanto riguarda i beni derivanti da una condotta criminale non dimostrata) e, in caso contrario, se la presunzione di innocenza producesse effetti, nonostante l'assenza di nuove accuse. L'argomento principale che ha indotto la Corte a considerare l'articolo 6, paragrafo 2, della CEDU non applicabile a tali fatti è che il riferimento ad altri comportamenti criminali "non era inteso come condanna o assoluzione del richiedente per qualsiasi altro reato connesso con la droga", ma "a consentire al giudice nazionale di valutare l'importo al quale la decisione di confisca dovrebbe essere correttamente fissata". In altre parole, il Tribunale ha considerato il riferimento ad altri reati solo come un criterio per determinare la portata della confisca, operando in fase di condanna (per i reati giudicati) ma non rappresentando una nuova imputazione per gli altri reati non giudicati presumibilmente commessi dalla persona condannata. Per quanto riguarda l'altro aspetto della questione - se la presunzione di innocenza sia presente anche in assenza di nuove accuse - la Corte europea dei diritti dell'uomo ha osservato che l'articolo 6, paragrafo
Infatti, proprio il largo margine di operatività del confiscation, nonché il capillare sistema inglese della confiscation al quale collaborano diverse agenzie quali: l'Agenzia nazionale per la criminalità, l'Ufficio per le frodi gravi e la Procura della Corona, rispettivamente denominate: National Crime Agency, Serious Fraud Office e Crown Prosecution Service, rendono la cooperazione giudiziaria in tale settore molto efficace ed efficiente.
2, della CEDU "non può essere applicato in relazione alle accuse formulate circa il carattere e il comportamento dell'imputato nell'ambito del processo di condanna", a meno che tali accuse non siano di natura e grado tali da equivalere all'introduzione di una nuova "accusa" ai sensi della Convenzione, senza precisare ulteriormente la natura e il grado di tali accuse specifiche derivanti dalla procedura di confisca. Inoltre, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha ritenuto che l'inversione dell'onere della prova, fornita nel Regno Unito per accertare il nesso tra i beni e altri reati, non violasse la nozione di equo processo di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della CEDU. Secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo, il ricorrente ha beneficiato di garanzie adeguate, tra cui un'audizione pubblica in cui ha potuto produrre prove documentali e orali e l'effettiva possibilità di confutare la presunzione dell'origine criminale dei beni oggetto della confisca estesa. Nella causa Butler v. United Kingdom (dec.), no. 41661/98, 27.6.2002, relativa al regime di confisca dei proventi civili connessi al traffico di droga - che, secondo la ricorrente, è di natura penale e dovrebbe pertanto essere oggetto di garanzie nell'ambito del procedimento penale - la Corte ha dichiarato il ricorso irricevibile ratione materiae. La ragione principale è che questo tipo di provvedimenti di decadenza non comporta l'accertamento di alcuna accusa penale, più o meno come il riferimento ad altri comportamenti criminali di confisca estesa valutati a Phillips. Ciò lo rende incomparabile con una sanzione penale, in quanto il regime di confisca dei beni civili applicato nel caso in esame "era volto a ritirare dalla circolazione denaro che si presumeva fosse legato al traffico internazionale di droghe illecite". Così: M. SIMONATO, Confiscation and fundamental rights across criminal and non-criminal domains, in ERA Forum, 2017, Vol. 18, Issue 3, pp. 365-379.
Il mutuo riconoscimento dei provvedimenti di non-conviction based confiscation richiesto da parte degli Stati membri ha, quasi sempre, piena operatività348 nel sistema inglese sulla base della sezione 444 del POCA349 e degli “External orders350”.
Peraltro il civil forfeiture inglese è utile spunto per il legislatore europeo per costruire un modello di non-conviction based confiscation europea, benchè, allo stato le confische stricto sensu civilistiche sono escluse, assieme a quelle adottate all'interno di procedimenti amministrativi, dall'ambito di operatività della proposta di regolamento, la quale si riferisce a procedimenti concernenti questioni penali351. Sebbene le istituzioni europee salutino con estremo favore il confiscation civile adottato dai sistemi di common law, in particolare dall'Inghilterra, preso a modello in molteplici report, impact assesment dell'Europol, della Commissione europea e del
348 Il modello britannico di non-conviction based confiscation è tuttavia “property-related”. La consueta
procedura della non-conviction based confiscation (stabilita nella parte V del POCA) non consente una confisca estesa quando si utilizza una “non-conviction based confiscation procedure”, vale a dire che non è possibile utilizzare la non-conviction based confiscation per recuperare beni, a meno che non si possa dimostrare all'autorità civile che i beni sono stati ottenuti attraverso comportamenti illeciti.
349 Section 444 POCA: External requests and orders: (1)Her Majesty may by Order in Council—
(a)make provision for a prohibition on dealing with property which is the subject of an external request; (b)make provision for the realisation of property for the purpose of giving effect to an external order. (2)An Order under this section may include provision which (subject to any specified modifications) corresponds to any provision of Part 2, 3 or 4 or Part 5 except Chapter 3. (3)An Order under this section may include— (a)provision about the functions of any of the listed persons in relation to external requests and orders;] (b)provision about the registration of external orders; (c)provision about the authentication of any judgment or order of an overseas court, and of any other document connected with such a judgment or order or any proceedings relating to it; (d)provision about evidence (including evidence required to establish whether proceedings have been started or are likely to be started in an overseas court); (e)provision to secure that any person affected by the implementation of an external request or the enforcement of an external order has an opportunity to make representations to a court in the part of the United Kingdom where the request is being implemented or the order is being enforced. (4)For the purposes of subsection (3)(a) “the listed persons” are— (a)the Secretary of State; (b)the Lord Advocate; (c)the Scottish Ministers; (ca)the Department of Justice in Northern Ireland;](d)the National Crime Agency;] (e)the Director of Public Prosecutions; (f)the Director of Public Prosecutions for Northern Ireland.
350 THE PROCEEDS OF CRIME ACT 2002, PART 5, GIVING EFFECT IN THE UNITED
KINGDOM TO EXTERNAL ORDERS BY MEANS OF CIVIL RECOVERY, section 142, CHAPTER 1, Action to give effect to an order. (1) The Secretary of State may forward an external order to the enforcement authority. (2) This Part has effect for the purpose of enabling the enforcement authority to realise recoverable property (within the meaning of article 202) in civil proceedings before the High Court or Court of Session for the purpose of giving effect to an external order. (3) The powers conferred by this Part are exercisable in relation to any property whether or not proceedings have been brought in the country from which the external order was sent for criminal conduct (within the meaning of section 447(8) of the Act) in connection with the property.
351 Per un’interessante analisi dei modelli di civil forfeitures presenti nel Commonwealth, nonché delle
diversità comunque esistenti in tali legislazioni e l’encomiabile sforzo di costruire un comune “prototipo” di “civil recovery of criminal proceeds” si veda: A. KENNEDY, Designing a civil forfeiture system: an issues list for policymakers and legislators, JFC 13,2, disponibile su
www.emeraldinsight.com/1359-0790.htm; J.P RUI, U. SIEBER, Non-Conviction-Based confiscation in Europe, op.cit., p. 31 e ss.
CCPE, a ragione delle alte percentuali di assets confiscati352, si tratta di un sistema altamente problematico la cui natura non è civile, bensì penale353. Ciò in quanto la confisca degli assets origina comunque da un procedimento penale: la ragione di un tale inquadramento, discende, dal "fallimento" dell'ablazione degli assets attraverso il processo penale. Il procedimento civile di confisca dei beni i quali, secondo questo sistema, devono riferirsi ad un reato non individuato dal pubblico ministero, risulta estremamente spedito anche a motivo dell'applicazione dello standard civilisto del
"balance of probabilities".
La dottrina inglese354 più attenta ha rilevato, non senza preoccupazioni, la problematicità di un tale istituto, il quale necessita la riconduzione alle categorie del giusto processo, del diritto ad un fair trial e, dunque, alla presunzione di innocenza. Si tratta, invero, di un sistema che sebbene possa sembrare diverso dall'omologo italiano della confisca di civile, ha molti elementi in comune con il medesimo. Il sempre maggiore indebolimento delle garanzie che vive la confisca di prevenzione italiana va, chiaramente, nella direzione del civil forfeiture dei sistemi di common law,
352Nel Regno Unito nel 2006 lo Stato ha recuperato 125 milioni di sterline, mentre nel 2009 i beni