Il confronto tra DEF e legge di bilancio

Nella teoria economica il DEF (originariamente documento di programmazione economica finanziaria o DPEF) è il documento che riassume le linee di indirizzo politico del Governo in materia di economia e finanza.

Più precisamente, nel quadro dell’ordinamento contabile italiano il DEF contiene le indicazioni fondamentali dirette ad attuare la manovra di finanza pubblica relativa al periodo definito nel bilancio pluriannuale; esso viene redatto dal Governo ed è soggetto all’approvazione da parte delle Camere entro il 10 aprile di ogni anno. Va subito chiarito che non si tratta di uno strumento avente natura legislativa, ma piuttosto di un atto essenziale del ciclo di bilancio che è imputabile all’esecutivo ed è politicamente vincolante; in esso sono infatti specificamente indicati gli obbiettivi prefissati e perseguiti col bilancio dello Stato. In questo senso, la funzione dei DEF è quella di permettere la preventiva conoscenza da parte delle Camere della politica economica e finanziaria promossa dal Governo.

Si comprende come l’attenta analisi di questi documenti, nonché delle vicende cui sono andati soggetti negli ultimi anni, permetta di apprezzare il delicato equilibrio di ruoli esistente in seno al processo di bilancio che vede fronteggiarsi il potere esecutivo e quello parlamentare.

139

Rinviando al prossimo paragrafo lo studio di questa materia nella dimensione della teoria generale del diritto, è qui il caso di analizzare la vicenda con un approccio empirico, ovvero osservando nella pratica il grado di incidenza dell’influenza parlamentare cui sono andati soggetti, negli anni, i DEF emanati dal Governo; questo rilievo, in particolare, è possibile attraverso il confronto tra il contenuto degli originari documenti di economia e finanza e il contenuto delle relative leggi di bilancio, così come pubblicati nell’archivio presente sul sito del MEF363_.

Sul punto è il caso di evidenziare che, nel recente scenario politico italiano, la mole di attività emendativa operata dalle Camere sui programmi presentati dal Governo risulta di norma molto elevata; va peraltro rilevato che gli emendamenti parlamentari sono spesso il risultato di impulsi provenienti dallo stesso Governo, determinato (in sede di approvazione parlamentare della legge di bilancio) a correggere l’indirizzo politico e la decisione di spesa assunte con l’iniziativa legislativa, così che le determinazioni parlamentari sono sovente filtrate da una perdurante influenza delle maggioranze che riflettono l’esecutivo (Si prenderanno ad esempio alcune delle vicende più significative legate alla formazione del DEF e legge di bilancio dal 2010 al 2018364_).

Alla luce delle letture operate, si è ritenuto porre l’accento sull’attività emendativa parlamentare operata nel corso della XVII Legislatura, poiché maggiormente significativa dell’apporto dato dalle Camere alla ridefinizione del DEF.

Un chiaro esempio può essere tratto dalla vicenda di formazione della legge finanziaria del 2010: al proposito va rammentato che l’originaria manovra di finanza pubblica proposta dall’esecutivo è andata soggetta ad una integrale rivisitazione in sede di seconda lettura alla Camera (a parità di saldo) in base alle proposte governative.

In altri casi le variazioni alle entrate e alle spese delle pubbliche amministrazioni rispetto agli obiettivi programmatici di finanza pubblica fissati nel documento di programmazione (variazioni immesse nella legge attraverso la nota di variazione del bilancio) sono, all’opposto, il risultato di una debolezza della compagine governativa

363 _{All’indirizzo http://www.mef.gov.it/documenti-pubblicazioni/doc-finanza-pubblica/index.html è}

infatti possibile reperire i documenti redatti a partire dal 2011.

364 _{Giova precisare che non è stato possibile completare l’analisi del DEF e della legge di bilancio}

140

che non riesce a far confluire le proprie determinazioni nell’atto normativo definitivo.

L’esperienza emblematica, invece, è da individuare nell’operato del Governo Renzi (intervenuto in seno alla XVII legislazione e durato in carica dal febbraio del 2014 al dicembre del 2016). Al proposito si possono brevemente rammentare alcune delle proposte dell’esecutivo365_.

Una parte notevole degli interventi disposti con la manovra riguardava la riduzione del cuneo fiscale sul lavoro; in particolare si auspicava complessivamente una riduzione del prelievo di 2,6 miliardi nel 2014, 2,9 miliardi nel 2015 e 3,1 miliardi a partire dal 2016. A favore dei lavoratori si era inoltre previsto l’incremento delle detrazioni IRPEF sui redditi da lavoro dipendente per circa 1,5 miliardi nel 2014 e 1,7 miliardi a partire dal 2015; mentre per le imprese si prevedevano sgravi sui contributi per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali e la riduzione dell’IRAP sulla quota lavoro per i nuovi assunti a tempo indeterminato per complessivi 1,0 miliardi nel 2014, 1,2 miliardi nel 2015 e 1,4 miliardi a partire dal 2016.

Su altro versante veniva rivista la disciplina complessiva delle imposte sul patrimonio immobiliare, con una riduzione del prelievo di 1,0 miliardi l’anno. Larga parte delle ulteriori misure riguardava il finanziamento di spese a carattere infrastrutturale366_.

Dal lato delle spese e in materia di pubblico impiego veniva inoltre previsto il de- finanziamento dell’indennità di vacanza contrattuale per il periodo 2015-2017, la proroga al 2014 della limitazione delle risorse destinate al trattamento accessorio del personale e la limitazione risparmi complessivamente valutati in circa 5,7 miliardi fino al 2018.

Un’ulteriore diminuzione delle spese sarebbe poi dovuta derivare dalla revisione delle percentuali di indicizzazione delle pensioni superiori a tre volte il minimo INPS

365 _{Contenute a pag. 89 e ss. del DEF 2014 consultabile all’indirizzo}

http://www.dt.tesoro.it/modules/documenti_it/analisi_progammazione/documenti_programmatici/DE F_Sezione_I_Programma_di_Stabilitx_xON-LINEx.pdf .

366 _{Come quelle in favore di ANAS S.p.a. e RFI, per la manutenzione straordinaria e il completamento}

dell’asse autostradale Salerno-Reggio Calabria, per assicurare l’adeguamento e la velocizzazione di alcuni tratti ferroviari e per gli interventi di manutenzione straordinaria della rete ferroviaria previsti nel contratto di servizio 2012-2014 (3,0 miliardi nel quinquennio 2014-2018).

141

(0,6 miliardi nel 2014, 1,4 miliardi nel 2015 e poco più di 2,0 miliardi a partire dal 2016) e dal differimento del trattamento di fine rapporto dei dipendenti pubblici (2,5 miliardi nel quinquennio).

Erano infine attesi circa 2,0 miliardi di risparmi nel periodo 2014-2018 in conseguenza della riduzione dei trasferimenti alle imprese, della razionalizzazione della disciplina dei crediti d’imposta e della riduzione lineare delle spese per consumi intermedi.

Il programma così delineato dal Governo Renzi ha visto tuttavia drasticamente ridimensionati i propri orizzonti in sede di approvazione del bilancio per legge. In relazione al previsto incremento dei finanziamenti in materia di spese per lo sviluppo delle infrastrutture, ad esempio, l’art. 1 co. 204 della l. 23 dicembre 2014 n. 190367 _{ha disposto, in modo antitetico, che «le risorse iscritte sul fondo di conto}

capitale iscritto nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ai sensi dell'articolo 49, comma 2, lettere a) e b), del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, sono ridotte di 30 milioni di euro per l'anno 2015. Il fondo è soppresso a decorrere dal 2016».

Il divario tra le due determinazioni (quella governativa e quella parlamentare) si apprezza però soprattutto in tema di istruzione, in relazione alla quale il DEF del 2014 prevedeva, fra l’altro, l’assegnazione a regime di risorse per la concessione di borse di studio, la previsione di misure per assicurare continuità nella programmazione dell’offerta del personale scolastico, lo stanziamento di risorse per finanziare interventi straordinari di ristrutturazione e costruzione di nuovi edifici scolastici e la messa a disposizione di «circa 2 miliardi di risorse disponibili destinate alla scuola a cui possono attingere Comuni e Province per la messa in sicurezza degli edifici scolastici»368_.

Nel testo del DEF era inoltre attestato in modo espresso che «nessuna riduzione è prevista per gli stanziamenti alla pubblica istruzione (a parte economie derivanti principalmente da minori prezzi attesi per l’acquisto di beni e servizi) la cui spesa

367 _{Recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriannuale dello Stato (legge di}

stabilità 2015).

142

non si colloca al di sopra della media europea ed è inoltre finalizzata a creare capitale umano, con effetti positivi sulla crescita economica in futuro»369_.

In direzione diametralmente opposta sembra invece essersi assestata la scelta parlamentare; l’art. 1 co. 334 della citata l. n. 190 del 2014, infatti, al proposito prevede «la revisione dei criteri e dei parametri previsti per la definizione delle dotazioni organiche del personale amministrativo, tecnico e ausiliario della scuola, in modo da conseguire, a decorrere dall'anno scolastico 2015/2016, fermi restando gli obiettivi di cui all'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133: a) una riduzione nel numero dei posti pari a 2.020 unità; b) una riduzione nella spesa di personale pari a 50,7 milioni di euro annui a decorrere dall'anno scolastico 2015/2016».

Si è preferito, dunque, riportare tali dati a confronto perché maggiormente emblematici, rispetto ad altre annualità, della possibilità per il Parlamento di incidere effettivamente sulla “rimodulazione” dei documenti programmatici economici del Governo.

Se infatti si analizzassero le vicende legate all’anno corrente, è più facilmente individuabile una riduzione di incidenza parlamentare, a vantaggio di una maggiore incidenza da un punto di vista governativo370_{. Ciò anche alla luce dei documenti}

attualmente disponibili371_.

Nella relazione delle Commissioni Bilancio sulla Nota di Aggiornamento al DEF 2018, si registrano chiari pareri discordanti tra maggioranza e opposizione. Ciò anche a riprova che se l’Esecutivo ha a disposizione una maggioranza parlamentare significativa, sia in grado di vanificare l’attività emendativa delle opposizioni che, nel caso di specie, hanno sollevato dubbi circa la costituzionalità della manovra di bilancio rispetto alla disposizione di cui al secondo comma dell’art. 81 Cost.

369 _{DEF 2014, pag. 101.}

370 _{Tali considerazioni non hanno potuto trovare un riscontro definitivo perché si è ancora in attesa}

dell’approvazione della legge di bilancio. Ci si è dovuti limitare alla lettura dei documenti attualmente all’esame delle Camere e a quanto riportato sui maggiori quotidiani nazionali.

371 _{In particolare, operando un raffronto tra i pareri espressi tra maggioranza e opposizioni}

143

3. Il grado di incidenza delle Istituzioni europee e del Parlamento sulle