In particolare: l’incidenza parlamentare sulla ridefinizione del DEF e sulla determinazione della legge di bilancio

Come più volte anticipato, il ciclo di bilancio trova compimento nel procedimento legislativo per effetto del quale viene emanata la legge di bilancio.

Peraltro, a partire dagli anni ’80378_{, questo processo avviene in una fase della}

legislatura ben definita e nota come “sessione di bilancio”: si tratta del periodo di tempo, in seno ai lavori parlamentari, destinato all’esame e all’approvazione dei disegni di legge di bilancio che attuano la manovra di finanza pubblica.

378 _{Dapprima coi regolamenti parlamentari del 1983 e del 1983, seguiti dalla l. n. 36 del 1988 e oggi,}

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Secondo alcuni379_{, l’iter legis di formazione di questo atto è definibile come un}

procedimento parlamentare specializzato per l’oggetto (i. e. la manovra di finanza pubblica) e speciale per la procedura.

A proposito di quest’ultimo aspetto, in particolare, alcuni autori hanno introdotto la categoria dei procedimenti “duali” in relazione ai casi in cui sussista un concorso del Parlamento con altri centri di autonomia normativa che vi si affiancano: in tale eventualità vengono a convivere il potere legislativo del Parlamento e quello di altri soggetti (quali possono essere il Governo, le Regioni o le istituzioni comunitarie) «che producono il nucleo normativo sul quale le Camere intervengono o che dalle Camere vedono di volta in volta aperto e definito il loro spazio normativo»380_.

Le regole fondamentali di natura procedurale cui soggiace questa speciale vicenda normativa possono così essere riassunte: riserva di iniziativa legislativa in capo al Governo ai sensi dell’art. 81 Cost.381_{; doverosità dell’approvazione del disegno di}

legge da parte delle Camere; obbligatorietà del procedimento legislativo ordinario disciplinato dall’art. 72 co. 4 Cost. (che si risolve in una cd. riserva di assemblea382_);

divieto di sottoposizione a referendum abrogativo ex art. 75 co. 2 Cost.

L’attenta analisi di queste regole procedurali dovrebbe condurre l’interprete ad intercettare la titolarità delle diverse competenze distribuite tra Governo e Parlamento in sede di formazione del bilancio e di esercizio del potere di spesa; come più volte sottolineato, tuttavia, si tratta di un tema molto discusso e che non

379 _{Cfr., tra i vari, L. Giannini - N. Lupo, Corso di diritto parlamentare, Bologna, Il Mulino 2013, pag.}

251 e ss., M. L. Mazzoni Honorati, Lezioni di diritto parlamentare, Torino, Giappichelli, 1999.

380 _{Così A. Manzella, Il Parlamento, op. cit., pag. 340.}

381 _{Riserva che in E. Cheli, Atto politico e funzione d’indirizzo politico, op. cit., pag. 154, «si spiega in}

relazione a fattori politici ed in relazione a fattori tecnici: […] sul piano tecnico, il governo dispone attraverso l’apparato amministrativo di strumenti adeguati d’informazione e di rilevazione, di uffici e competenze particolarmente qualificate ed è altresì l’unico organo nella condizione di poter valutare esattamente la situazione finanziaria dello Stato al fine di reperire , in ottemperanza dell’art. 81 Cost., le fonti di copertura per le leggi che importino nuove e maggiori spese».

382 _{«La ratio della riserva di assemblea deve infatti rinvenirsi sia nell’esigenza di assicurare una}

maggiore pubblicità al procedimento di approvazione della legge di bilancio, sia nella particolare importanza che, a giudizio del costituente, il momento dell’approvazione del bilancio dello Stato riveste ai fini del rapporto tra Governo e Parlamento e della definizione dell’indirizzo politico generale», così in N. Lupo, Art. 81, op. cit., pag., 158. Cfr. anche C. Mortati, Istituzioni di diritto

pubblico, op. cit., pag. 671, e P. Biscaretti Di Ruffia, Diritto costituzionale, op. cit., pag. 426; secondo

quest’ultimo in particolare la riserva di assemblea, come anche la sottrazione al referendum abrogativo, trova giustificazione nella sua natura di atto di controllo necessario da parte del Parlamento.

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sempre corrisponde alle conclusioni raggiunte dalla letteratura giuridica in materia383_.

Sul punto, infatti, in molti osservano che il combinato disposto dall’art. 81 e dalla disciplina generale in tema di bilancio condurrebbe a rilevare un sistema ordinamentale in cui la titolarità del potere di spesa è essenzialmente una prerogativa parlamentare: in tal senso, si dice384_{, la partecipazione dell’esecutivo risulta senza}

dubbio garantita dalla riserva di iniziativa legislativa, tuttavia, al di là di questo aspetto, al Governo non residuerebbero altri strumenti coi quali incidere in modo significativo sulla redazione del bilancio in sede di produzione normativa in senso stretto.

La dottrina, in particolare, spiega questa impressione attraverso la seguente considerazione. Va rilevato che la disciplina contenuta nei co. 3 e 4 dell’art. 81385

viene di norma letta nel senso di una concentrazione astratta del potere decisionale in materia di finanza pubblica nella emanazione delle leggi di spesa da parte delle Camere: tale concentrazione, in particolare, si risolve con evidenza nella forma giuridica del bilancio, che è appunto quella legislativa.

In tal senso, peraltro, si è pure evidenziato che la preminenza del ruolo parlamentare resta essenzialmente intatta anche nel caso in cui la legge di spesa rivesta la forma di atti normativi con forza di legge provenienti dall’esecutivo (i. e. decreti legislativi o decreti legge); questo perché, pur essendo in tal caso l’atto formalmente governativo, le Camere contribuiscono in modo determinante alla formazione dell’indirizzo di spesa ex ante in sede di redazione della legge delega oppure, ex post, in sede di conversione del decreto legge.

In senso contrario, la dottrina più attenta ha evidenziato che la corretta individuazione del riparto di competenze in materia di bilancio non può essere desunta unicamente dal sistema delineato in via generale ed astratta dall’art. 81 Cost.; in altri termini, il reale apprezzamento della distribuzione dei poteri tra

383 _{Cfr. par. 3.1.}

384 _{Si veda, tra l’altro, G. Arconzo, Le scelte di finanza pubblica in una «democrazia decidente»: alla}

ricerca di un nuovo ruolo per Governo e Parlamento, in Quad. Cost., 2008, pag. 815 e ss.

385 _{I quali rispettivamente stabiliscono che «ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai}

mezzi per farvi fronte» e «le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo».

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Governo e Parlamento non può che derivare dall’analisi del bilancio inteso come processo piuttosto che come atto386_.

E in particolare bisognerebbe tener conto del fatto che la formazione del bilancio non è il mero risultato dell’approvazione per legge, ma è invero frutto di una complessa procedura in cui Governo e Parlamento giocano ruoli diversi (ma allo stesso modo determinanti).

In questa prospettiva torna in rilievo l’idea di un atto “soggettivamente duale”387 _la

cui competenza spetta in modo proporzionale al potere esecutivo (in sede di formazione del bilancio) e a quello legislativo (attraverso l’approvazione del documento contabile come atto di controllo388_).

Entrambe le istituzioni sarebbero allora detentrici del potere di spesa ma in attuazione di esigenze differenziate: il bilancio si verrebbe a configurare come prerogativa del Governo in termini di iniziativa e di contenuto dell’atto in sé, mentre in ordine ad esso le Camere disporrebbero di un fondamentale potere di controllo. La chiave di volta per comprendere al meglio il sistema delineato sta proprio nell’analisi di questo potere di controllo riconosciuto al Parlamento: e invero, se per un verso è evidente che le Camere, esercitando il controllo, detengono il potere di scelta in ordine all’approvazione o meno dell’atto, per altro verso residua il dubbio sull’an e sul quantum del potere di emendamento389_.

L’esistenza del potere emendativo dei parlamentari, infatti, focalizza ancora l’attenzione sull’atto cristallizzato nella legge, confondendo e sovrapponendo i piani della formazione e dell’approvazione del bilancio nuovamente a favore di un ruolo protagonista delle Camere; queste ultime, si è notato, con l’approvazione «si appropriano del bilancio ed appunto per questo lo possono emendare»390_.

386 _{Cfr. par. 2.1.}

387 _{Si veda la ricostruzione di Corte cost., sent. 10 gennaio 1966, n. 1, contenuta in A. Amatucci,}

L’ordinamento giuridico finanziario, Napoli, Jovene, VI ed., 1999, pag. 58.

388 _{In questi termini V. Onida, The historical and constitutional foundations of the budgetary system in}

Italy, in D. Coombes, The Power of the Purse. The Role of European Parliaments in Budgetary Decisions, London, Allen & Unwin, 1976, pag. 220 e ss. e, nello stesso vol., S. Cassese, Special problems of budgetary decision-making in Italy, pag. 254 e ss. Cfr. anche, in prospettiva più recente,

N. Lupo – G. Piccirilli (a cura di), The Italian Parliament in the European Union, Bloomsbury, 2017.

389 _{In tema si veda A. Brancasi, La disciplina costituzionale del bilancio: genesi, attuazione,}

evoluzione, elusione, in Costituzione, pareggio e bilancio, Il Filangieri, 2012.

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Tuttavia, ancora una volta bisogna prediligere l’impostazione che sceglie di non valorizzare la forma giuridica dell’atto al punto tale da abilitare questa sovrapposizione e, per tale via, svilire indebitamente l’importanza della riserva di iniziativa legislativa riconosciuta all’esecutivo.

Più corretto appare infatti l’approccio di chi rileva l’equipollenza dei poteri decisionali spartiti tra Governo e Parlamento evidenziando che, se il secondo può mutare le scelte del primo attraverso la proposizione e l’approvazione di emendamenti, il Governo, dal canto suo, può “garantire” il contenuto dell’atto attraverso la proposizione di una questione di fiducia.

In definitiva si deve ritenere che l’atto che esprime l’esercizio del potere di spesa non è tecnicamente né un atto del Governo (perché di fatto non è un atto governativo), né un atto del Parlamento (perché il bilancio è redatto e presentato dall’esecutivo, col DEF in funzione di progetto di legge): la decisione di bilancio è assunta con un atto duale rispetto al quale la funzione di indirizzo politico è affidata sia al Governo che al Parlamento391_.