Segue: la teoria “normativa”

Come sottolineate, le prime analisi del concetto risalgono al periodo antecedente i lavori della costituente80_{, al fine di trovare un punto di raccordo tra momento della} politica e momento del diritto81_{, fortemente influenzato da un contesto socio-}

culturale di matrice autoritaria, quale quello fascista82_{; come infatti rilevava attenta}

dottrina83_{si andava elaborando in Italia una corrente che staccasse «decisamente}

l’attività di governo dalla funzione esecutiva per farne invece una quarta distinta funzione dello Stato: la funzione di governo, accanto alla legislazione, all’esecuzione e alla giurisdizione. (...); l’elemento più vivo e rilevante di tale nuovo orientamento dottrinario è sostanziale e consiste nel rivendicare senza reticenze alla funzione di governo il compito fondamentale di imprimere le linee direttive dell’azione statale, nel farne cioè non soltanto una funzione di impulso e di coordinamento, ma, prima di tutto, di indirizzo, ed in questo senso appunto logicamente precedente e prevalente rispetto alle altre»84_.

In secondo luogo, tale impostazione era anche strettamente riconducibile all’evoluzione che ha investito l’ordinamento statuale non più “neutro” (caratterizzante il modello tipico liberale), così che un concetto di indirizzo politico che permettesse di riconoscere una funzione di governo autonoma rispetto all’originario spirito di legalità, proprio dell’epoca liberale (che finiva per identificare ed esaurire la funzione stessa in semplice esecuzione amministrativa delle leggi) ben avrebbe potuto conciliarsi con uno Stato ormai interventista o regolatore, al fine di dare concreta attuazione ai precetti sociali confluiti in costituzione. Come già la stessa locuzione evoca, dunque, si tratta di un istituto che

80 _{C. Mortati, L’ordinamento del governo nel nuovo diritto pubblico italiano, op.cit.. e Id., La}

costituzione in senso materiale, op. cit.; V. Crisafulli, Per una teoria giuridica dell’indirizzo politico, in Studi urbinati, 1939, pp. 53-171.

81 _{G. Grottanelli De’ Santi, op. cit., p. 1.}

82 _{Si badi, infatti, che strettamente riconnesso alla nozione di indirizzo politico è l’esigenza (in quel}

periodo storico) di individuare degli istituti che rafforzassero e in qualche misura potessero “giustificare” una maggiore pregnanza dell’organo di governo rispetto al ruolo degli altri organi costituzionali.

83 _{V. Crisafulli, op. cit., pp. 77-79.} 84 _{Ivi, p. 78.}

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rileva non solo da un punto di vista giuridico ma anche da un punto di vista di scienza della politica.

Nel periodo successivo al primo conflitto mondiale, l’indagine della dottrina giuspubblicistica italiana si era prevalentemente incentrata sull’analisi degli «atti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico» secondo quanto disposto dall’art. 24 della legge n. 5992 del 31 marzo 188985_{. Tuttavia tale impostazione era}

del tutto incentrata sul concetto di “atto politico”, proprio del diritto amministrativo, ed in esso esauriva l’indagine circa l’indirizzo politico, senza che il metodo e il procedimento di formazione dello stesso assumesse una qualche rilevanza86_.

L’influenza di tale impianto dottrinale ha, però, presto lasciato spazio ad altre impostazioni che meglio hanno valorizzato “l’elemento costituzionale” della nozione di indirizzo politico.

Si deve, infatti, all’opera del Mortati87 _{la prima elaborazione dell’indirizzo politico}

quale funzione di governo precedente e preminente sulle altre, incentrata su un organo supremo, garante dell’unità dello Stato che, in epoca fascista finiva per coincidere con il Capo del Governo. Ma anche dall’evoluzione del pensiero dell’autore si può evincere che il concetto di indirizzo politico non si risolve nell’organizzazione fascista dello Stato. L’organizzazione del governo sarebbe dunque, in senso più ampio, “l’altra faccia dello Stato”, in linea con l’impostazione

85 _{Come rilevato da P. Ciarlo, Mitologie dell’indirizzo politico e identità partitica, Napoli, Liguori}

Editore, 1988, pp. 9 ss.;

86 _{Non a caso lo stesso P. Ciarlo, op.cit., ha rilevato come anche secondo ampia parte della dottrina,}

tale impostazione risultasse insufficiente in quanto non adeguatamente descrittiva il quadro giuridico

ed organizzativo del potere politico in un ordinamento dato. A ciò si aggiunga anche che E. Cheli, Atto politico e funzione di indirizzo politico, Milano, Giuffré, 1961, passim, ha sottolineato che

«mentre il terreno di affioramento e di sviluppo della tematica concernente l’atto politico s’identifica nel diritto amministrativo, le formulazioni concettuali connesse alla nozione di indirizzo politico risultano costantemente affidate agli strumenti di analisi propri del diritto costituzionale […]; i risultati di un’indagine condotta con criteri unitari alle nozioni di indirizzo politico e di funzione di indirizzo politico non potranno essere altro che risultati di diritto costituzionale: il potere politico vive in uno spazio naturale che non è amministrativo, ma costituzionale». Sull’origine e storia dell’atto politico si veda anche C. Dell’Acqua, Atto politico ed esercizio dei poteri sovrani, II, Padova, CEDAM, 1990.

87 _{C. Mortati, L’ordinamento del governo, op. cit., pp. 7 ss. il quale a sua volta si ispirava alle opere}

del tedesco R. Smend, Verfassung und Verfassungslehre, München un Leipzig, 1928 e Die politiche

Gewalt im Verfassungsstaat und das Problem der Staatsform, in Festgabe der Berliner juristischen

Fakultat für w. Kahl, Tubingen, 1923. Le sue analisi, seppur trovano i primordi in un contesto politico-sociale diverso da quello attuale, sono comunque culminate, nel 1940, nel lavoro intitolato La

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schmittiana88 _{“inteso come unità politica di un popolo”}89_{, la cui funzione principale}

consisterebbe, quindi, nel “predeterminare un suo programma […] ottenuto dalla

sintesi delle varie esigenza collettive”90_{, il cui ruolo deciso è rappresentato dal partito}

politico. Nasce da questa intuizione la successiva teoria della costituzione materiale, intesa come l’insieme dei fini che costituiscono il contenuto dell’unità politica generati dalla forza politica dominante91_{. Da questo concetto materiale di}

costituzione deriva, quindi, la funzione di governo o d’indirizzo, quale attività di

realizzazione in concreto delle decisioni fondamentali stabilite del partito che incarna lo Stato92_.

La teoria del Mortati fu però anche ripresa e riveduta dalla produzione letteraria di V. Crisafulli93_{, il quale, seppur concorde nel ritenere la nozione di indirizzo politico}

come “determinazione dei fini statali”, vi ha apportato una serie di correttivi.

In primo luogo va rilevato che, anche in questo caso, l’indirizzo politico viene ricondotto sempre ad un momento logicamente “primo e necessario” all’interno di una qualsiasi organizzazione sociale. In tal senso sarebbe manifestazione della volontà statuale indipendentemente dalla forma di governo.

L’indirizzo si concretizzerebbe, dunque, «nella scelta e nella determinazione delle finalità politiche dello Stato nonché dei mezzi ritenuti più idonei al loro raggiungimento» poiché sarebbe «la politica, e non certamente il diritto, che può dire se e quali finalità si debbano raggiungere in un determinato momento storico»94_.

L’attività dello Stato «non può essere guidata soltanto da norme giuridiche, ma deve

88 _{Sull’influenza delle dottrina di Carl Schmitt sul pensiero di Mortati cfr. M. Galizia e P. Grossi (a}

cura di), Il pensiero giuridico di Costantino Mortati, Milano, Giuffré, 1990; F. Lanchester, Mortati e

la “dottrina” degli anni Trenta, in F. Lanchester (a cura di), Costantino Mortati: costituzionalista calabrese, Napoli-Roma, ESI, 1989; I. Staff, Sul concetto e la funzione del diritto costituzionale in Italia e in Germania, in Scienza e politica, XV, n.3/1990; P. Ciarlo, Mitologie dell’indirizzo politico e identità partitica, op. cit.; G. Zagrebelsky, Premessa a La Costituzione in senso materiale, in C.

Mortati, op. cit.

89 _{Cfr. A. Morrone, op.cit., p.11. e P. Ciarlo, op. cit., p. 12, in cui l’A. rileva come queste siano}

locuzioni dello Schmitt riprese testualmente dal Mortati, L’ordinamento del governo, op. cit., p. 19.

90 _{C. Mortati, L’ordinamento del governo, op. cit., pp. 8-12.}

91 _{In linea anche con quella che era stata la posizione assunta da S. Panuzio, Teoria generale dello}

Stato fascista, Padova, CEDAM, 1939, p. 141 ss.

92 _{Secondo quanto rilevato da A. Morrone, op.cit., p.12.}

93 _{In particolare ci si riferisce all’opera monografica Per una teoria giuridica dell’indirizzo politico,}

op. cit.

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anche determinarsi alla stregua di precetti di altro genere, che possono dirsi, in largo senso, tecnici, e sono, più specialmente politici». Così che gli organi costituzionali «non trovano certamente tutti i precetti politici necessari a guidarne l’azione già bell’e formulati e codificati in un trattato o in un massimario, né possono unicamente foggiarseli sempre da sé medesimi, derivandoli dall’esperienza e dalle conoscenze rispettivamente proprie dei loro titolari; per assicurare l’unità, la coerenza e la migliore opportunità dell’azione statale, l’ordinamento degli Stati moderni vuole, invece, che i principali di tali precetti, ossia la scelta e la determinazione dei fini ultimi e più generali o comunque più rilevanti per l’intera unità dello Stato, siano fatti da uno o più organi a ciò particolarmente competenti e con un’efficacia che è appunto disciplinata, in varia misura, da norme di diritto positivo»95_.

Ecco dunque che viene in rilievo la nozione giuridica di indirizzo politico, quella «attività, intrinsecamente tecnica e politica, ma giuridicamente regolata, in tutto o in parte», «momento primo e nucleo centrale del processo formativo della volontà statale, espressione diretta e immediata della fondamentale unità dello Stato»96_.

Il Crisafulli, dunque, ha inteso escludere che la funzione di governo potesse costituire una quarta funzione dello Stato, posto che nella locuzione “governo” si dovesse far rientrare non solo la determinazione dell’indirizzo politico, ma anche l’esecuzione delle attività dirette alla sua attuazione. A ciò si aggiunga che, differentemente dall’impostazione del Mortati, il Crisafulli ha posto anche maggiormente l’accento sul principio della separazione dei poteri, ritenendo che la definizione e l’attuazione dell’indirizzo politico dovessero costituire il risultato della cooperazione tra i diversi organi costituzionali, dotati di rispettiva autonomia puntualizzando come la divisione dei poteri «non contraddica comunque alla essenziale unità della sovranità statale, ma risponda soltanto ad una esigenza logica e pratica insieme, di specificazione e differenziazione nella unità»97_{. L’indirizzo politico è dunque, nella storia del}

pensiero giuspubblicistico, il concetto che designa l’attività con cui vengono assegnati, di volta in volta, i fini dello Stato – sia quelli ultimi e fondamentali, sia quelli contingenti – e che ha conseguentemente determinato una ridefinizione delle

95 _{Ivi, p. 118.}

96 _{In tal senso, nel richiamare il Crisafulli, A. Morrone, op.cit. p. 17. L’A., infatti, ripercorre in}

maniera approfondita (pp. 16 ss.) tutto il percorso logico-ricostruttivo dell’opera.

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categorie descrittive della dinamica statale, reintroducendo, accanto ai concetti di “funzione” o “potere”, designanti attività giuridiche, quello di politica, intesa come attività qualitativamente diversa da quelle98_.