Segue: il rapporto tra UPB e altri organ

Poste tali premesse, risulta opportuno richiamare i rapporti intercorrenti tra UPB e altri organi idonei ad incidere in materia di finanze pubbliche anche alla luce delle prime analisi svolte in questi primi anni di attività dell’organo.

Per quanto attiene ai meccanismi di raccordo tra UPB e Legislativo, merita una menzione il meccanismo del comply or explain (“rispetta o spiega”) secondo cui, ai sensi dell’art. 18, comma 3, della l. n. 243/2012 qualora l’Ufficio esprima valutazioni significativamente divergenti rispetto a quanto formulato in sede governativa, su

richiesta di almeno un terzo dei componenti di una Commissione parlamentare competente in materia di finanza pubblica, il Governo illustra i motivi per i quali ritiene di confermare le proprie valutazioni ovvero ritiene di conformarle a quelle dell’Ufficio. È evidente l’importanza che potrebbe assumere tale meccanismo in seno

alle minoranze parlamentari, tale da essere idoneo a instaurare un confronto tra Governo e Parlamento in materia economica.

Come, tuttavia, emerso in dottrina452_{, la prassi consolidatasi in questi “primi anni” di}

attività dell’Ufficio muove verso un maggior collegamento dell’organismo indipendente al Governo (in particolare al MEF) più che a livello assembleare. In particolare, tra i documenti al vaglio dell’UPB emergono il Programma di stabilità contenuto del DEF e la nota di aggiornamento allo stesso e attraverso il

450 _{Ci si riferisce alla Corte dei Conti, Ragioneria Generale dello Stato, Banca d’Italia, Dipartimento}

del Tesoro, Servizio del Bilancio del Senato, Commissioni Parlamentari competenti per materia, Uffici del MEF.

451 _{Cfr. M.P. Chiti, L’Ufficio parlamentare di bilancio e la nuova governance della finanza pubblica,}

cit., pp. 9-10 e I. Ciolli, Crisi economica e vincoli di bilancio, in www.gruppodipisa.it, 2012, pp. 17 ss.

170

procedimento di validazione del quadro macroeconomico453_{. In tal modo il MEF}

sarebbe in grado di “prevenire” eventuali problematiche legate ad una valutazione “negativa” svolta esclusivamente a posteriori.

Dalle analisi condotte da una parte della dottrina454_{, emergerebbe nel rapporto}

venutosi ad instaurare tra Ufficio e MEF una notevole incidenza del primo sul secondo tale da assumere un approccio di tipo “propositivo-attivo” anche sull’opportunità di scelte che atterrebbero alla sfera politica più che tecnica. In tal senso l’organismo indipendente formulerebbe le proprie valutazioni sulle previsioni predisposte dal MEF e interverrebbe nella definizione delle previsioni sulle quali è chiamato in una fase ex post ad esprimere una propria valutazione. Così facendo assumendo, in sostanza, le funzioni di consulenza economico-contabile, già esercitate nel nostro ordinamento dagli organi ausiliari di cui agli artt. 99 e 100 della Costituzione455_{, ovvero, ponendosi quale portatore di esigenze che ben potranno}

essere espresse in sede di dialogo con le istituzioni europee.

Sarebbe dunque auspicabile, come si avrà modo di sottolineare nel paragrafo 3, che l’UPB sia meglio inquadrato in meccanismi di raccordo con le Camere più che con l’Esecutivo, in quanto non preposto a ruolo di consulenza e interazione con lo stesso, al fine anche di evitare inutili “sovrapposizioni” con altri organi già a ciò preposti ed eventuale insorgere di conflitti di attribuzione tra organismo indipendente e magistratura contabile456_.

Con riguardo, infatti, alla Corte dei Conti, si porrebbe un problema di raccordo tra la disciplina costituzionale (l. 1/2012) rispetto al perimetro applicativo dell’art. 100 Cost. Come, tuttavia, rilevato in dottrina, la disciplina in materia di fiscal council, data la sua genericità, risulta perfettamente compatibile con quella relativa alle competenze della magistratura contabile. Affermare che si debba istituire un

453 _{Che si inserirebbe nel seguente procedimento: a) trasmissione all’UPB da parte del MEF del}

quadro macroeconomico; b) eventuali rilievi da parte dell’UPB; c) eventuale invio da parte del MEF all’UPB delle modifiche apportate; d) validazione finale dell’UPB, positiva o negativa.

454 _{Cfr. A. Vernata, op. cit., pp. 494-500 e Y. Guerra, op. cit., pp. 9-12}

455 _{Per approfondire si rinvia a A.Vernata, op. cit., secondo cui «tale approccio propositivo-attivo}

sarebbe da censurare; ciò non solo perché l’Ufficio, in tal caso, porrebbe in essere un’attività che si collocherebbe al di fuori del proprio mandato, ma soprattutto in ragione della delicatezza delle materie su cui esso viene chiamato ad effettuare le proprie valutazioni».

456 _{Per approfondire la tematica relativa ai conflitti, si rinvia alle considerazioni di A. Pisaneschi,}

Conflitto di attribuzione tra Corte dei Conti, Parlamento e Governo, in Giur. Cost., 1990, pp. 275-

171

organismo con “compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di

valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio”, «non significa pregiudicare le funzioni, dettagliatamente previste in Costituzione, di controllo procedimentalizzato e tipizzato da parte di un altro organo»457_{. Analogamente, la sovrapposizione di}

funzioni non implica necessariamente delle esclusività di attribuzioni alternativamente ad uno dei due organi. In effetti già tale sovrapposizione potrebbe essere configurabile (in materia di controlli e soprattutto valutazioni) tra magistratura contabile e attività della Ragioneria Generale dello Stato.

In tal caso si configurerebbero delle strade percorribili: si potrebbe, infatti, non perdere occasione per intervenire organicamente sulle attribuzioni della Corte dei Conti, o sui regolamenti parlamentari (come si avrà modo di sottolineare nel paragrafo 3). Ciò al fine di assicurare, una valutazione delle policy in materia di finanza pubblica non solo a posteriori ma anche in via preventiva458_.

Infine, merita qualche considerazione anche la relazione che potrebbe istaurarsi tra UPB e Corte Costituzionale. In particolare si fa riferimento ad una parte della dottrina che ha indagato sul possibile esercizio di poteri istruttori nei confronti dell’organismo indipendente in caso di pronunce dalle quali possano derivare maggiori oneri a carico delle finanze pubbliche459_.

Senza poter ripercorrere in questa sede la nutrita e autorevole dottrina460 _{in merito}

alla quantificazione degli oneri derivanti dalle sentenze Corte, basti rilevare che in genere la Consulta per “contenere” gli oneri finanziari scaturenti dalle sue pronunce, è solita pronunciarsi con sentenze di inammissibilità o infondatezza; non sono, però,

457 _{Così, G. Guzzetta, cit., p. 511.}

458 _{Per approfondire i problemi legati alle competenze della Corte dei Conti e ad una “rimodulazione”}

delle stesse si rinvia a G. Guzzetta, op. cit., pp. 493-517

459 _{Si richiama il lavoro di Y. Guerra, op. cit., pp. 12 ss.}

460 _{Cfr. L. Elia, Le sentenze additive e la più recente giurisprudenza della Corte costituzionale}

(ottobre 1981-luglio 1985), in Scritti in onore di V. Crisafulli, vol. I, Scritti sulla giustizia costituzionale, Padova, Cedam, 1985, pag. 314; AA.VV., Le sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81, u.c. della Costituzione. Atti del seminario svoltosi in Roma, Palazzo della Consulta nei giorni 8 e 9 novembre 1991, Milano, Giuffrè, 1994 e, nello stesso volume, M. Luciani, Art. 81 della Costituzione e decisioni della Corte costituzionale; E. Grosso, Sentenze costituzionali di spesa “che non costino”, Torino, Giappichelli, 1991; F. Politi, Il «costo» delle sentenze della Corte costituzionale nella recente riflessione dottrinale, in Scritti in memoria di Livio Paladin, vol. IV, Napoli, Jovene,

2004. Nonché, in prospettiva più recente, A. Morrone, Le conseguenze finanziarie della giustizia

172

mancate occasioni nella quali la corte è intervenuta con tecniche di modulazione temporale delle pronunce di accoglimento461_.

Ciò che rileva, ai fini della trattazione in esame, è l’incidenza della conoscenza dell’entità reale della spesa sulla decisione.

Riguardo alla conoscibilità del dato finanziario, ex art. 13 della l. 87/1953 la Consulta può esercitare poteri istruttori462 _{consistenti nella richiesta formale di atti o}

documenti a soggetti pubblici o privati, esperibile previa delibera collegiale in forma di ordinanza. Dunque, è con la formalizzazione della procedura istruttoria che può farsi derivare l’impegno, per la Corte, di dare conto in sede di motivazione dei dati eventualmente acquisiti.

La casistica è vasta e dimostra che non è stato infrequente il ricorso a tale procedura sin dall’inizio dell’attività della Consulta463_{, vista l’esigenza di acquisire dati idonei a}

evidenziare la realtà socio-economica su cui la normativa si innesta, dal momento che «la valutazione della costituzionalità di una norma di legge richiede una conoscenza dei suoi effetti socio-economici o meglio della realtà, dell’ambiente socio-economico in cui si inserisce»464_.

In tale prospettiva di analisi non può del tutto escludersi un’incidenza di tale organo di garanzia costituzionale anche sull’indirizzo politico economico del Paese465_{. Può}

però, rilevarsi, che non debba necessariamente leggersi tale ingerenza in accezione “negativa”, poiché va fatta rientrare nelle dinamiche fisiologiche del funzionamento della nostra forma di governo (in particolare nel sistema di “pesi e contrappesi”);

461 _{Per una disamina più recente legata a tali aspetti, si rinvia a S. Lieto, Giudizio costituzionale}

incidentale. Adattamenti, contaminazioni, trasformazioni, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018.

462 _{Sul tema, tra i tanti, si richiama M. Luciani, I fatti e la Corte: sugli accertamenti istruttori del}

giudice costituzionale nei giudizi sulle leggi, in Giur. Cost., 1987, pp. 1045-1071; T. Groppi, I poteri istruttori della Corte Costituzionale nel giudizio sulle leggi, Milano, Giuffré, 1997; G.A. Ferro, Modelli processuali ed istruttoria nei giudizi di legittimità costituzionale, Torino, Giappichelli, 2012;

M. D’Amico, La Corte Costituzionale e i fatti: istruttoria ed effetti delle decisioni, in Rivista del Gruppo di Pisa, 30 giugno 2017.

463 _{Si rinvia, per un’analisi approfondita, a M. Troisi, Attività istruttoria, conseguenze finanziarie e}

modulazione degli effetti temporali delle decisioni, in Rivista del Gruppo di Pisa, 10 luglio 2017, pp. 8

ss.

464 _{A. Cerri, I poteri istruttori della Corte costituzionale nei giudizi sulle leggi e sui conflitti, in Giur.}

Cost., 1978, pp. 1335 ss.

465 _{Sull’incidenza della Consulta anche sull’indirizzo politico di maggioranza, si rinvia alle}

173

può, infatti, rappresentare un aspetto positivo implementando il dialogo istituzionale, nel quale ben potrà inserirsi anche l’Ufficio Parlamentare di Bilancio466_.

Come sottolineato, infatti, «proprio l’insieme delle caratteristiche che contraddistinguono l’UPB possono rappresentare l’inizio di una rinnovata cooperazione tra Parlamento e Corte Costituzionale, nel difficile compito di contemperare diritti a prestazione ed esigenze di bilancio, anche alla luce del novellato art. 81 Cost.»467_.

2.2. Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL). Un’occasione