Il ruolo dei Comitati Interministeriali (in particolare del C.I.P.E.)

Data l’evidente pregnanza che l’organo di governo ha assunto sempre di più negli anni, è necessario accennare anche alle funzioni che, in materia economica, hanno assunto e assumono i Comitati Interministeriali; in particolare, il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (C.I.P.E.) e la sua stretta correlazione anche alle modifiche che hanno investito il Ministero di Economia e Finanza.

Con riguardo più specificamente al Comitato, sin dalla sua istituzione con l. 27 febbraio 1967, n. 48 discussa ne è stata la sua legittimazione; come, tuttavia rilevato già ad inizi anni ’70 del secolo scorso, «se qualche dubbio poteva ancora permanere sulla configurazione dei Comitati di Ministri come autonomi organi di governo, competenti a decidere in via definitiva la politica dell’esecutivo nei settori ad essi affidati, in sostituzione degli organi tradizionali, certo questi dubbi sono stati definitivamente dissipati dal riconoscimento anche formale del C.I.P.E.»266_.

In effetti, il CIPE operava già come organo di governo dal 1965 (poiché istituito originariamente come Comitato interministeriale per la ricostruzione) e si da allora era chiara l’importanza che tale organo avrebbe assunto.

Con la sua istituzione con l. 48/1967267_{, infatti, si è contribuiti a fugare dubbi}

espressi in ordine alla legittimità costituzionale di tale organo, sulla base della possibile sostituzione del Comitato, nel settore di sua competenza, nelle funzioni

265 _{Così S. Bigazzi, op. cit. a cui si rinvia per ulteriori approfondimenti sul tema.}

266 _{In tal senso G. Quadri, Gabinetto economico (C.I.P.E.) e indirizzo politico economico, Milano,}

Giuffré, 1970, pp. 5-6; cfr. Id., I comitati di Ministri, Milano, Giuffrè, 1965, passim; C. Mortati,

Istituzioni di diritto pubblico, Padova, CEDAM, 1967, pp. 456 ss. secondo cui «la prassi sta

introducendo una sostanziale alterazione dell’ordine dei rapporti» relativi alle competenze del consiglio dei ministri, riconoscendo anche che «i comitati hanno il potere di deliberare in modo definitivo, senza cioè che sia richiesto l’intervento del consiglio dei ministri».

267 _{Per una disamina approfondita anche dei lavori preparatori la legge istitutiva del CIPE e le}

discussioni, in particolare, in seno alla Camera dei Deputati, si veda P. Ciriello, Ordinamento di

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politico decisorie, spettanti tradizionalmente al Consiglio dei Ministri, e di direzione e coordinamento, spettanti tradizionalmente al Presidente del Consiglio dei Ministri268_{; non a caso la composizione stessa dell’organo coincide quasi del tutto}

con quella del Consiglio dei Ministri, integrata da componenti “tecniche”269_.

Dunque, le origini di tale organo sono inevitabilmente correlate anche al mutamento di funzioni affidate all’esecutivo in materia economica (dominus del “procedimento” di formazione delle decisioni) così come al principio di autorganizzazione del potere esecutivo, che concorre, insieme ai principi basilari della struttura costituzionale italiana, al corretto funzionamento dello stesso.

A ciò va aggiunto che tali principi «si spiegano, del pari, con i principi di elasticità e di articolazione degli organi di governo, che stanno a fondamento, di tutto il “sistema dei comitati»270_{. Secondo questa parte della dottrina, il Governo, considerando,}

quindi, inadeguata la propria organizzazione rispetto ai nuovi e complessi compiti nel campo economico e finanziario (in particolare nell’ambito della programmazione economica), potrebbe generare spontaneamente, nel proprio seno, un nuovo organo che possa affiancarlo per esercitare tali funzioni in modo adeguato.

In ogni caso, è indiscussa l’incidenza che ha esercitato e può esercitare il CIPE rispetto alla determinazione dell’indirizzo politico economico statuale, ponendosi come vero e proprio Gabinetto economico271_{, anche in virtù delle competenze ad}

268 _{G. Quadri, Gabinetto economico (C.I.P.E.) e indirizzo politico economico, op. cit., p. 8.}

269 _{La sua composizione vanta della Presidente del Consiglio dei Ministri (che lo presiede), del}

Ministro dell’economia e delle Finanze; degli affari esteri e della cooperazione internazionale; dello sviluppo economico e del lavoro e politiche sociali; delle infrastrutture e dei trasporti; dei beni e delle attività culturali; dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare; delle politiche agricole alimentari e forestali; dell’istruzione, dell’università e della ricerca; del Sud con delega alla coesione territoriale; degli affari regionali e le autonomie; degli affari europei; nonché del Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome; nonché, assiste alle sedute il Ragioniere Generale dello Stato e sono invitati alle riunioni del Comitato: il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Governatore della Banca d’Italia, il Presidente dell’ISTAT, il Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

270 _{Ivi, pp. 8 ss.; cfr. anche, con particolare riferimento ai principi di elasticità e articolazione, G.}

Quadri, I comitati dei Ministri, op. cit., pp. 26 ss.

271 _{Come sottolineato, in termini diversi, da G. Quadri, Gabinetto economico (C.I.P.E.) e indirizzo}

politico economico, op. cit., secondo cui «appare infondato il dubbio che l’attribuzione al C.I.P.E.

della competenza a decidere l’indirizzo politico economico del Governo – Il C.I.P.E. “predispone gli indirizzi di politica economica nazionale” – costituisca un’illegittima invasione delle competenze politiche del Consiglio dei Ministri e del Presidente del Consiglio. Va rilevato che si tratta di competenze nuove e diverse rispetto a quelle esercitate dagli organi tradizionali dell’esecutivo».

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esso attribuite nella prassi (nel biennio precedente la sua istituzione) e con l. 48/1967272_{, in particolare all’art. 16, secondo cui il comitato: «predispone gli} indirizzi della politica economica nazionale; indica le linee generali per la elaborazione del programma economico nazionale e per la impostazione del progetto di bilancio di previsione dello Stato; indica infine le direttive generali intese all’attuazione del programma economico nazionale ed a promuovere e coordinare a tale scopo l’attività della pubblica amministrazione e degli enti pubblici».

L’azione politica del CIPE si svolge in vari momenti essenziali della programmazione economica: in un primo momento nella predisposizione degli indirizzi; nella realizzazione degli stessi e nella determinazione del bilancio; e, infine, nel momento di direzione dell’attività della pubblica amministrazione e degli enti pubblici. Non a caso, autorevole dottrina273 _{lo ha definito quale perno di tutta} l’attività governativa di coordinamento in materia economica.

Tra i settori che più interessano l’indagine, figura la predisposizione del DEF (Documento di economia e finanza), momento decisivo delle scelte di spesa in ambito statuale274_.

E, in effetti, l’attività del comitato dal 1967 ad oggi consta di circa 8.000 delibere275_;

da ciò ne discende la sua incidenza su una parte considerevole dell’indirizzo politico

272 _{A titolo esemplificativo, senza poter esaminare singolarmente tutte le funzioni attribuite al CIPE,}

che risultano direttamente dalle l. del 1967, che sono state ereditate dai vari comitati ai quali il CIPE si è sostituito, nonché a quelle esercitate da altri comitati sotto la sua direzione politica, ci si può riferire all’art. 16 sopra menzionato.

273 _{A. M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, Jovene, 1969, p. 228.} 274 _{Come si avrà modo di approfondire nel capitolo successivo, a questo dedicato.}

275 _{Tra il 2001 e il 2014 il CIPE ha programmato risorse per un valore complessivo di circa 200}

miliardi di euro per opere infrastrutturali e grandi reti del Programma Infrastrutture Strategiche (PIS). Il CIPE ha, inoltre, esaminato i progetti relativi alle opere stradali, autostradali, ferroviarie e metropolitane, di salvaguardia idrogeologica, ai piani d’investimento e alle convenzioni dei principali concessionari pubblici (RFI, ANAS, ENAC, ENAV) e privati (autostradali, aeroportuali, ferroviari, idrici e portuali), le operazioni di partenariato pubblico-privato vagliate dall’Unità tecnica finanza di progetto (UTFP) e dal Nucleo di consulenza per l’attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (NARS) e i Programmi triennali delle opere pubbliche delle singole Amministrazioni. Il CIPE è stato coinvolto anche nella programmazione comunitaria 2007-2013 con l’approvazione del Quadro Strategico Nazionale e nel nuovo ciclo di programmazione con l’approvazione dell’Accordo di partenariato sulla Programmazione dei Fondi strutturali e di investimento europei per il periodo 2014-2020. Negli ultimi anni il Comitato ha continuato la sua azione di impulso all’economia del paese approvando diverse deliberazioni in materia di investimenti

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economico. Ammesso che di indirizzo politico economico si possa parlare; come, infatti, sottolineato nel primo capitolo, è difficile riconoscere tale indirizzo come diverso e “indipendente” (inteso come complesso unitario di direttive economiche da attuare con singole decisioni politiche) rispetto al più generale indirizzo politico; ciò perché è difficile rinvenirlo in Costituzione, nelle leggi relative all’ordinamento del Governo e nella stessa legge 48/1967, che, facendo riferimento nel citato art. 16 agli “indirizzi della politica economica nazionale”, fornisce ulteriore dato della molteplicità di indirizzi che possono promanare a livello ordinamentale interno e che si dipanano anche al di fuori del circuito “classico”: rappresentati-partiti politici- Parlamento-Governo.

In tale complessità, è però necessario che l’indirizzo politico non possa essere risolto in una sola attribuzione o possa essere riservato ad un solo organo; deve potersi determinare esaminando tutti gli organi (o, almeno, quelli dotati di maggiore legittimazione democratica) che nel nostro sistema sono dotati di competenze rilevanti in ordine ad esso.

Date tali premesse, il CIPE, in quanto organo di stretta pertinenza governativa non sarebbe estraneo al circuito democratico in quanto il Governo è pur sempre legato (in materia di responsabilità) al Parlamento. Per tale motivo potrebbero spettargli funzioni ausiliarie, preparatorie e consultive rispetto alla titolarità da attribuirsi in seno al Consiglio dei Ministri.

Non si può negare che, però, sin dalla sua istituzione, il CIPE è stato immaginato in funzione sostitutiva del Consiglio, per decidere la politica economica del Governo276_,

ma ciò non significa che altri poteri di decisione, nello stesso settore, non possano e debbano essere esercitati dal Consiglio dei Ministri, altri comitati di Ministri, da singoli ministri o, ancora, dal Parlamento (dinanzi al quale il CIPE è responsabile). In tal caso, tale Comitato può rappresentare un “argine” ai disequilibri che hanno investito non solo Parlamento e Governo nella formulazione dell’indirizzo politico- economico, ma anche gli stessi rapporti interni al Consiglio dei Ministri stessi.

pubblici su settori strategici. Tali dati sono riportati dal sito (ove è possibile reperire maggiori approfondimenti) www.programmazioneeconomica.gov.it, analisi 2017.

276 _{Come già prospettato da G. Quadri, Gabinetto economico (C.I.P.E.) e indirizzo politico economico,}

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In particolare una responsabilità politica collegiale davanti al Parlamento di tutti i Ministri che compongono il CIPE o che hanno partecipato alle sue deliberazioni, poiché un’eventuale censura dell’organo da parte del Parlamento potrebbe essere idonea a coinvolgere la tenuta del Governo stesso.

Ciò anche a riprova, come si avrà modo di sottolineare nel quarto capitolo, che sono ancora tanti e diversi gli strumenti utili a “valorizzare” la pregnanza dell’organo parlamentare in materia economica, non solo in sede di controlli.

Non va infine trascurata l’incisività che ha avuto anche la riorganizzazione del Ministero di Economia e Finanza e la sua pregnanza rispetto alle altre componenti del Consiglio dei ministri su tale Comitato. Ed in modo particolare rileva il trasferimento del CIPE dal Mef alla Presidenza del Consiglio277_.

«Chiaramente, la ratio della misura è stata quella di cercare di riequilibrare i poteri tra gli apparati del Governo, rafforzando il ruolo della Presidenza in materia di indirizzo e coordinamento delle scelte di politica economica e nel rilancio delle relative funzioni di coordinamento in capo al Presidente del Consiglio»278_.

Infatti, quest’ultimo, partecipa alle riunioni del Comitato, riappropriandosi delle funzioni di Presidente, formalmente sempre detenute, ma nella prassi consolidate in capo al Ministro dell’Economia, potendo in questo modo avere voce in capitolo in merito alla nomina e alla designazione dei rappresentanti in seno agli organismi, enti

277 _{Infatti, con il d.l. 181/2006 - “Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della}

Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri”, convertito dalla l. 233/06 - è stato previsto lo

spostamento dal Mef alla Presidenza del Consiglio delle funzioni della segreteria del C.I.P.E. e di altre strutture operanti all’interno del Comitato. Già nel 1981, la Commissione Amato, incaricata da Massimo Severo Giannini, aveva suggerito l’istituzione di un ufficio per gli affari economici, a cui seguì l’ordine del giorno del Presidente Spadolini (Provv. p.c.m. 29 aprile 1982) che inseriva presso il Gabinetto della Presidenza un Dipartimento per gli affari economici, successivamente trasformato in Ufficio affari economici e sociali (d.p.c.m.10 gennaio 1986). In seguito, con la l. 400/1988 è stato riorganizzato nell’ambito del Segretariato generale, di cui al d.p.c.m. 10 settembre 1992. La nuova articolazione è il frutto dell’aggregazione delle strutture di supporto al Cipe, oggetto del trasferimento, con gli uffici del Dipartimento per gli affari economici (Dae), oggi confluiti nel Dipe. In primo luogo è stato adottato il d.p.c.m. 31 gennaio 2007 che ha effettuato la ricognizione delle strutture e delle risorse trasferite alla Presidenza del Consiglio. Il predetto provvedimento è stato adottato in attuazione dell’art. 1 cc. 10 del d.l.181/06 il quale disponeva di provvedere al riordino, mediante d.p.c.m. (d’intesa con il Mef), delle strutture trasferite a seguito della modifica delle funzioni ministeriali. In seguito, sono stati adottati due d.p.c.m. 21 giugno 2007 che hanno organizzato il nuovo dipartimento presso la Presidenza del Consiglio. In questi termini e, per ulteriori approfondimenti, si veda S. Bigazzi, op. ult. cit.

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e comitati facenti parte del CIPE.. In senso più ampio la misura ha cercato di ancorare le decisioni del CIPE. alle priorità del programma di governo piuttosto che alle sole esigenze di bilancio279_{. «Purtuttavia, la prassi ha dimostrato come il Mef, in}

ragione del suo potere di garante della stabilità della finanza pubblica, possa giungere anche a bloccare investimenti pubblici che già sono passati al vaglio del CIPE. Ne risulta che lo spostamento di quest’ultimo in seno alla Presidenza del Consiglio non ha raggiunto gli obiettivi auspicati ed anche in questo caso emerge così come il Mef possa contare nell’effettività di un potere determinante»280_{, come}

rilevato nei precedenti paragrafi.

3. L’inevitabile “commistione” tra tecnicismo e politica: esito atteso o causa del