La disciplina dell’istituto del congelamento dei beni trova origine nella normativa internazionale, nello specifico in numerose risoluzioni del Consiglio di Sicurezza dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, alle quali si sono poi conformati il diritto europeo, con una serie di regolamenti, decisioni quadro e posizioni comuni, e
119 Tale situazione ben può configurarsi qualora un soggetto sia indagato o imputato per il reato di cui
all’art. 416 bis c.p., vd. Cass. Pen., Sez. I, 2 marzo 2004, n. 19537. La Suprema Corte ha osservato che “le finalitàdi politica criminale della norma rivelano che l’oggetto giuridico del delitto in questione consiste nell’evitare la sottrazione di patrimoni anche solo potenzialmente assoggettabili a misure di prevenzione, sicché la concreta emanazione di queste ultime (o la pendenza del relativo procedimento) non integra l’elemento materiale del reato, né una condizione obiettiva di punibilità, ma può costituire mero indice sintomatico (possibile, ma non indispensabile) di eventuali finalità elusive sottese a trasferimenti fraudolenti o ad intestazioni fittizie di denaro, beni o altre utilità, che connotano il dolo specifico richiesto”(Cass. Pen., Sez. VI, 4 luglio 2011, n. 27666).
l’ordinamento nazionale. Si tratta dunque di un istituto regolato da un sistema normativo cd. multivello, la cui disamina risulta piuttosto complessa a fronte della cospicua normativa che lo interessa.
Rimandando ai capitoli successivi la disamina delle fonti europee ed internazionali, si tenteràin questa sede di analizzarne la disciplina nazionale.
La fonte di riferimento si individua nel d.lsg. 22 giugno 2007, n. 109 recante "Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE “ il quale si pone per l’appunto in attuazione della direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2005, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attivitàcriminose e di finanziamento del terrorismo.
L’istituto del congelamento è una misura patrimoniale con cui in sostanza si pone un divieto all’esercizio dei poteri di gestione e di disposizione dei beni interessati dalla misura, nello specifico fondi o risorse economiche, in capo al relativo titolare.
L’art. 1 della presente legge definisce il congelamento di fondi come: «il divieto, in virtù dei regolamenti comunitari e dei decreti ministeriali di cui all'articolo 4, di movimentazione, trasferimento, modifica, utilizzo o gestione dei fondi o di accesso ad essi, così da modificarne il volume, l'importo, la collocazione, la proprietà, il possesso, la natura, la destinazione o qualsiasi altro cambiamento che consente l'uso dei fondi, compresa la gestione di portafoglio»; il congelamento di risorse economiche come: «il divieto, in virtùdei regolamenti comunitari e dei decreti ministeriali di cui all'articolo 4, di trasferimento, disposizione o, al fine di ottenere in qualsiasi modo fondi, beni o servizi, utilizzo delle risorse economiche, compresi, a titolo meramente esemplificativo, la vendita, la locazione, l'affitto o la costituzione di diritti reali di garanzia».
La stessa disposizione indica con il termine fondi: «le attività ed utilità finanziarie di qualsiasi natura, compresi a titolo meramente esemplificativo: 1) i contanti, gli assegni, i crediti pecuniari, le cambiali, gli ordini di pagamento e altri strumenti di pagamento; 2) i depositi presso enti finanziari o altri soggetti, i saldi sui conti, i crediti e le obbligazioni di qualsiasi natura; 3) i titoli negoziabili a livello pubblico e privato nonché gli strumenti finanziari come definiti nell'articolo 1, comma 2, del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58; 4) gli interessi, i dividendi o altri redditi ed incrementi di valore generati dalle attività; 5) il credito, il diritto di compensazione, le garanzie di qualsiasi tipo, le cauzioni e gli altri impegni finanziari; 6) le lettere di credito, le polizze di carico e gli altri titoli rappresentativi di merci;7) i documenti da cui risulti una partecipazione in fondi o risorse finanziarie; 8) tutti gli altri strumenti di finanziamento delle esportazioni».
Con la locuzione “risorse economiche”si intendono invece: «le attività di qualsiasi tipo, materiali o immateriali, mobili o immobili, ivi compresi gli accessori, le pertinenze e i frutti, che non sono fondi ma che possono essere utilizzate per ottenere fondi, beni o servizi».
Il congelamento di fondi o risorse economiche viene adottato sia quale misura per contrastare il fenomeno del finanziamento del terrorismo, “bloccando” ad esempio la gestione di quei fondi o risorse economiche destinati a soggetti che si ritengono essere terroristi o coinvolti in attività terroristiche; nonché come sanzione adottata nei confronti di soggetti appartenenti a Paesi che esercitano attività che rappresentano una minaccia per la pace e la sicurezza internazionali.
I destinatari della misura possono essere persone fisiche e giuridiche. Nello specifico l’art. 4 li identifica nelle “persone fisiche, giuridiche, gruppi o entità, designati, secondo i criteri e le procedure stabiliti dalle medesime risoluzioni, dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite o da un suo Comitato”. Per comprendere il significato di tale disposizione è necessario rinviare alle fonti sovranazionali. Si precisa comunque che il riferimento è a coloro i cui nominativi sono inseriti nelle cd. black lists tenute dal Comitato per le sanzioni dell’ONU e dal Consiglio dell’Unione Europea.
L’applicazione della misura del congelamento, poggia sul cd. sistema del listing istituito dal Consiglio di Sicurezza dell’ONU con la risoluzione , in quanto subordinata alla inclusione del nominativo del soggetto destinatario nelle liste tenute dagli appositi organi a ciòdesignati.
Questo sistema, come si avrà modo di vedere è stato oggetto di censura da parte della Corte di Giustizia dell’Unione europea, che in linea con larga parte della dottrina, ne ha evidenziato le lacune e le gravi violazioni ai diritti umani. Originariamente, infatti, l’inserimento dei nominativi nelle apposite liste poggiava su fatti ed indizi non resi conoscibili al soggetto interessato, il quale non aveva modo di impugnare l’atto in
quanto non era consentita alcuna azione giurisdizionale e nemmeno la possibilità di richiedere la cancellazione della lista.
Il provvedimento di congelamento emesso nell’ordinamento italiano, in conformità alla normativa internazionale, deve pertanto rivolgersi soltanto nei confronti di coloro, persone o enti, che sono inseriti nelle black lists. Si tratta di un provvedimento amministrativo in quanto adottato, dall’autorità amministrativa, individuata, ai sensi dell’art. 4 nel Ministro dell'economia e delle finanze, il quale decide di concerto con il Ministro degli affari esteri su proposta del Comitato di sicurezza finanziaria. Il congelamento viene adottato con decreto.
Il Comitato di sicurezza finanziaria è un organo istituito presso il Ministero dell’economia e della finanza per opera del d.l. 12 ottobre 2001, n. 369, convertito dalla legge n. 431 del 2001, che ha il compito, fra i tanti, di proporre alle istituzioni europee e dell’ONU la designazione dei presunti terroristi ai fini del loro inserimento e altresì della loro cancellazione dalle blacklist. Svolge anche funzioni di coordinamento tra le autoritàe le forze di polizia competenti nell’azione di contrasto al terrorismo.
Quando, sulla base delle informazioni acquisite ai sensi dei precedenti commi, sussistono sufficienti elementi per formulare alle competenti autorità internazionali, sia delle Nazioni unite che dell’Unione europea, proposte di designazione e sussiste il rischio che i fondi o le risorse economiche da sottoporre a congelamento possano essere, nel frattempo, dispersi, occultati o utilizzati per il finanziamento di attivitàterroristiche, il presidente del Comitato ne fa segnalazione al procuratore della Repubblica distrettuale, titolare della proposta di misura di prevenzione patrimoniale.
L’ art. 5, d. lgs., n. 109/2007 disciplinando gli effetti del provvedimento di congelamento, dispone che: “i fondi sottoposti a congelamento non possono costituire oggetto di alcun atto di trasferimento, disposizione o utilizzo; le risorse economiche sottoposte a congelamento non possono costituire oggetto di alcun atto di trasferimento, disposizione o, al fine di ottenere in qualsiasi modo fondi, beni o servizi, utilizzo, fatte salve le attribuzioni conferite all'Agenzia del demanio ai sensi dell'articolo”.
E’ prevista inoltre la sanzione della nullità per gli atti posti in essere in violazione delle disposizioni appena citate.
In aggiunta è fatto divieto di mettere direttamente o indirettamente fondi o risorse economiche a disposizione dei soggetti designati o stanziarli a loro vantaggio. E’
altrettanto vietata la partecipazione consapevole e deliberata ad attivitàaventi l'obiettivo o il risultato, diretto o indiretto, di aggirare le misure di congelamento e' vietata.
Per quanto concerne i rapporti con i sequestri o le confische disposte nel corso di procedimenti penali aventi ad oggetto i medesimi fondi o le stesse risorse economiche, si indica espressamente che il congelamento non pregiudica gli effetti di queste misure. L’aspetto di rilevante interesse, che costituisce una peculiarità dell’ordinamento nazionale, è dato dalla possibilità di applicare lo strumento della confisca di prevenzione a coloro che sono inseriti nelle black lists. Questa circostanza determina problemi di sovrapposizione con la disciplina del congelamento.
Il d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155 ha infatti inserito i soggetti di cui all’art. 4, d. lsg. n. 109/2007, ossia coloro che sono inseriti nelle liste tra le categorie di soggetti a cui sono applicabili le misure di prevenzione patrimoniale.
Si veda l’art. 16, lett. b) del Codice Antimafia che annovera tra i destinatari delle misure di prevenzione: “le persone fisiche e giuridiche segnalate al Comitato per le sanzioni delle Nazioni Unite, o ad altro organismo internazionale competente per disporre il congelamento di fondi o di risorse economiche, quando vi sono fondati elementi per ritenere che i fondi o le risorse possano essere dispersi, occultati o utilizzati per il inanziamento di organizzazioni o attivitàterroristiche, anche internazionali”.
A livello nazionale è dunque possibile procedere, mediante una procedura sicuramente più garantista perché di natura giurisdizionale, alla confisca dei medesimi beni sui cui sarebbe possibile disporre il congelamento. Se questo aspetto è senz’altro condivisibile la piùacuta dottrina ha evidenziato come così facendo, si corra il rischio di sostituire ai presupposti delle misure di prevenzione, a livello probatorio, l’inserimento nelle liste. Si precisa poi che la giurisprudenza di legittimità, se inizialmente incline ad attribuire natura di indizio all’inserimento nelle blacl list, ne ha poi disconosciuto il valore probatorio, potendo semmai costituire uno spunto investigativo per la pubblica accusa, affermando che la prova della finalità del terrorismo deve necessariamente formarsi
secondo le regole di utilizzabilità e di valutazione probatoria prescritte dalla legge processuale120 .
Per quanto concerne il contrasto al finanziamento del terrorismo occorre precisare come le linee strategiche siano state definite anch’esse nelle competenti sedi internazionali, anche sulla base delle normativa di soft law nella quale rientrano le raccomandazioni del GAFI.
Il Comitato per la sicurezza finanziata collabora con l’Unitàdi informazione finanziaria, un organo istituto presso la Banca d’Italia che svolge funzioni informative, in particolare cura la raccolta delle informazioni e dei dati di natura finanziaria dei soggetti designati, agevola la diffusione delle relative liste tramite il proprio sito internet, riceve e analizza le segnalazioni di operazioni sospette.
Per quanto concerne gli obblighi di comunicazione, l’art. 7, d lgs. n. 109/2007 prevede che che i soggetti obbligati (si tratta di quelli indicati nell'articolo 2 del decreto legislativo 20 febbraio 2004, n. 56) sono tenuti a comunicare entro 30 giorni alla UIF: 1) le misure di congelamento applicate ai soggetti designati nelle liste comunitarie o nei decreti ministeriali previsti dall’art. 4 del d. lgs. 109/2007, indicando i nominativi coinvolti, l'ammontare e la natura dei fondi o delle risorse economiche; 2) le operazioni, i rapporti e ogni altra informazione disponibile, riconducibile ai soggetti designati nelle liste, nonché ai soggetti in via di designazione, sulla base di informazioni fornite dalla UIF stessa su indicazione del Comitato di Sicurezza Finanziaria121.
Queste comunicazioni sono importanti in quanto permettono alle autorità di essere informate sulle misure di congelamento applicate, dall’altro, sulle operazioni, i rapporti o ogni altra informazione finanziaria conosciuta relativamente ai soggetti designati nelle liste ovvero in via di designazione.
Si evidenzia che gli obblighi di segnalazione a cui sono tenuti i soggetti suindicati sono i medesimi che sono previsti nella normativa antiriciclaggio di cui al d.lgs. 231/2007
120
Cass. Pen, Sez. I, 11 ottobre 2006, Bouyahia e altri, Foro Italiano, 2007, II, 77 ss.
121 L’Unità di informazione finanziaria oltre a ricevere le comunicazioni dei congelamenti, ai sensi
dell’art. 10, d.lgs 109/2007: agevola la diffusione delle liste dei soggetti designati e delle successive modifiche; cura il controllo dell'attuazione delle sanzioni finanziarie adottate nei confronti dell'attivitàdi paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale; cura la raccolta delle informazioni e dei dati di natura finanziaria relativi ai soggetti designati, ai fondi ed alle risorse economiche sottoposti a congelamento; agevola la diffusione delle liste dei soggetti designati e delle successive modifiche
(adeguata verifica della clientela, segnalazione delle operazioni sospette, conservazione dei documenti, controllo interno, valutazione e gestione del rischio)122.
122
Un ruolo fondamentale nella individuazione delle operazioni sospette da segnalare rivestono gli indicatori di anomalia, emanati dalla Banca d'Italia e altre Autorità su proposta della Unità di informazione finanziaria, che includono anche alcuni indicatori specifici per il finanziamento del terrorismo
CAPITOLO TERZO
IL PROCEDIMENTO DI PREVENZIONE
SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. I soggetti titolari dell’iniziativa procedimentale. - 3. Le