pericolositàsociale: another brick in the wall? Prove di trasformazione della confisca di prevenzione in un’actio in rem di common law. - 3. Le misure di prevenzione incidenti sulla gestione delle imprese: una risposta efficace? - 4. Il congelamento dei fondi e delle risorse economiche quale paradigma di un diritto penale del nemico - 5. Cosa resta della prevenzione?
1. Le difficoltà riscontrate.
Durante la redazione del presente lavoro si sono riscontrate non poche difficoltà.
In primo luogo per la disomogeneità della “materia” oggetto di studio, nella quale convergono numerosi ed eterogenei istituti, anche piuttosto diversi l’uno dall’altro. Già il solo fatto di individuare quali misure potessero essere considerate è stato impegnativo.
L’obiettivo è stato quello di concentrarsi, senza la pretesa di essere esaustivi, data la vastità del tema, su quegli strumenti volti ad aggredire il patrimonio in correlazione a presunte condotte illecite, passate o future, in quanto intesi a colpire beni che si presumono provenienti da fatti criminosi o al compimento di questi destinati, in una prospettiva “preventiva”sulla cui genuinitàci si èpiùvolte interrogati.
Si tratta di misure restrittive che hanno quale minimo comune denominatore quello di essere correlate al patrimonio, ma diversi sono i presupposti e gli effetti perseguiti. Accanto alle più note misure del sequestro e della confisca, atte a privare in maniera provvisoria o definitiva un soggetto dei propri beni, si staglia una serie di istituti di differente fisionomia e funzione, quali in particolare l’amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attivitàeconomiche ed il congelamento di fondi e risorse economiche, che per quanto non ablativi, possono avere effetti altrettanto dirompenti sul patrimonio.
Si pensi infatti alla circostanza in cui, ricorrendo allo strumento dell’amministrazione giudiziaria, si vadano a sostituire all’organo amministrativo dell’impresa, soggetti non preparati o incompetenti. Questa ingerenza nel potere gestorio decreterebbe danni non trascurabili per la continuitàaziendale, finanche irreparabili.
Altrettanto difficile è stata la perimetrazione del campo di indagine posto che esistono più tipologie di sequestri, plurime fattispecie di confisca, diversi istituti di congelamento. Gli strumenti che incidono invece sui poteri gestori, per quanto in espansione, sono fortunatamente più contenuti nel numero! Al fine di individuare su quali strumenti fosse opportuno concentrarsi è stato necessario procedere ad uno studio preliminare di tutte le misure. La comprensione delle peculiarità e delle criticità degli istituti attenzionati non poteva emergere senza l’analisi di quelli affini. In particolare per ciò che concerne la confisca di prevenzione, il suo studio non ha potuto prescindere da quello delle altre confische. Soltanto avendo un quadro complessivo delle sanzioni patrimoniali èstato possibile riflettere sulle funzioni e la natura delle medesime. Inoltre non costituendo una categoria a numerus clausus, la loro previsione non è tassativa, ma bensì rimessa al contingente obiettivo di politica criminale da raggiungere. E quando l’obiettivo necessita il ricorso a strumenti preventivi, la strada èaperta. Ciòèdimostrato dalla progressiva estensione applicativa di alcune di queste misure e dalla proliferazione di altre, che si inseriscono in quella prospettiva di potenziamento degli strumenti di “bonifica” delle imprese che presentano delle situazioni di rischio. Taluni li hanno considerati espressione di una “cura terapeutica” strumentale alla salvaguardia della continuitàaziendale228.
Un elemento di ulteriore complessitàattiene poi all’identificazione dell’organo deputato alla loro applicazione. Tra queste misure ve ne sono infatti alcune che hanno una fonte giudiziale, essendo emesse dall’autorità giudiziaria, altre invece che poggiano su provvedimenti amministrativi di competenza di diversi enti.
Peraltro questa commistione tra misure prettamente amministrative, misure giurisdizionali e meramente penali e procedimenti di vario genere, determina la formazione di una sistema a più binari, in quanto al binario penale si affianca quello
228 Garofoli R., Il contrasto ai reati di impresa nel d.lgs. n. 231 del 2001 e nel d.l. n. 90 del 2014: non
preventivo, potendo coesistere i due procedimenti. Il quadro si complica in riferimento alle misure di congelamento, i cui procedimenti applicativi possono coesistere con quelli preventivi oltrechépenali, con ovvi problemi di coordinamento.
Tuttavia l’ostacolo maggiore allo studio di questi istituti si individua sicuramente nella frammentarietàdella legislazione.
Sul versante nazionale, il fatto che la loro disciplina sia disseminata in una serie di disposizioni fuori e dentro il codice antimafia ha reso faticosa l’individuazione delle fonti di riferimento. Anche sol in riferimento alla confisca, le disposizioni nazionali interessate sono contenute in innumerevoli articoli diversi, a dispetto di quanto avviene in molti paesi di common law, in cui la normativa in materia di sanzioni patrimoniali è contenuta in un unico atto, il Proceeds of crime Act (POCA). Tale circostanza dovrebbe essere presa ad esempio dal nostro legislatore al fine di razionalizzare la normativa interna, esigenza peraltro manifestata in più occasioni nei vari progetti di riforma al codice penale che negli anni si sono invano susseguiti.
L’impresa di raccapezzarsi nel marasma di codici, leggi, singole disposizioni e singoli commi è aggravata dai continui interventi modificativi che si susseguono con cadenza quasi annuale, i quali, a causa della scarsa qualità redazionale, risultano sovente di difficile coordinamento con le disposizioni preesistenti. Lo stesso impianto normativo del codice antimafia è alla soglia di nuovi mutamenti a fronte dell’imminente vaglio della sua riforma.
L’analisi della legislazione interna èstata poi contestualizzata nel panorama europeo ed internazionale, non potendosi prescindere da un inquadramento sovranazionale, dato che si tratta di strumenti (il riferimento è al sequestro, alla confisca e al congelamento) ai quali èapprestata una disciplina multilivello.
Non semplice si è rivelato lo studio della normativa internazionale ed europea in materia di congelamento di fondi e risorse economiche considerate le innumerevoli risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e i numerosi regolamenti dell’Unione Europea che includono tale strumento nell’ambito di una serie di misure restrittive di natura politica-economica di più ampia portata. Le ragioni sottese alla sua previsione sono inoltre eterogenee. Si ricorda infatti che il congelamento di fondi e risorse economiche può essere disposto sia come mezzo di contrasto al finanziamento
del terrorismo, sia come sanzione nei confronti di quei paesi la cui attività rappresenta una minaccia per la pace e la sicurezza internazionale.
La ricerca della giurisprudenza pertinente, data la sussistenza di un sistema di Corti multilivello, si è concentrata sull’analisi delle decisioni più rilevanti sia delle Corti nazionali, sia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea che della Corte Europea dei diritto dell’uomo e delle libertàfondamentali.
Un ulteriore criticità è data dall’elevato tecnicismo della materia, posto che sono previste discipline ad hoc per ogni tipologia di misura analizzata, sia per quanto concerne il profilo sostanziale che processuale. Alcune fra le norme di riferimento presentano poi una difficile comprensione a fronte del tenore letterale sovente ambiguo e vago, frutto di una legislazione frettolosa dettata da ragioni di emergenza. Ai fini di una migliore comprensione del dettato normativo, così come dei vari risvolti applicativi delle disposizioni considerate si è reso necessario affrontare lo studio della “materia” con un approccio interdisciplinare, attento anche al versante processuale, mediante lo studio dei relativi procedimenti applicativi, ai profili amministrativi della gestione dei beni aggrediti, ai profili civilistici sottesi alla comprensione non solo delle problematiche inerenti la tutela dei soggetti terzi titolari di diritti sui beni aggrediti, ma anche delle varie tipologie di operazioni negoziali prospettabili, oggetto di accertamento e vaglio da parte dell’autoritàgiudiziaria.
Il quadro dipinto, pertanto, non pare brillare per chiarezza e razionalità.
Alla luce di ciò, si è tentato di riflettere sulla natura giuridica di tali misure e sulla loro efficacia, in un’ottica integrata dall’apporto di altre discipline di cui è fatta menzione nella premessa introduttiva. Ciòanche al fine di evitare il ripetersi degli errori passati. Il riferimento è alle misure di prevenzione personale, la cui applicazione ha contribuito all’espansione delle associazioni mafiose in territori non coincidenti con i loro luoghi di origine, ma anche di scongiurare che l’intervento dello Stato nell’economia non prenda il sopravvento.