6. Il congelamento di fondi e risorse economiche
6.1. La sentenza della Corte di giustizia, Kadi c Consiglio dell'Unione europea
La presente sentenza della Corte di giustizia delle Comunitàeuropee174 (ora dell’Unione Europea) riveste particolare importanza in quanto ha sancito il principio del controllo giurisdizionale sulla legittimità delle misure di congelamento dei capitali, conferendo prevalenza alla tutela dei diritti umani rispetto alle esigenze di lotta al terrorismo internazionale.
Sul versante del rapporto tra fonti del diritto, ha negato altresì la sussistenza di una relazione gerarchica tra le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza dell’ONU e il diritto comunitario.
Il ricorrente, tale Yassin Abdullah Kadi è un cittadino saudita che nel 2001 viene inserito in una black list, perché sospettato di essere legato alla rete terroristica di Osama Bin Laden. All’inserimento del suo nominativo, per effetto del regolamento comunitario n. 881 del 27 maggio 2002 (emesso in attuazione della risoluzione n. 1390/2002 del Consiglio di Sicurezza che imponeva specifiche misure restrittive nei
173 Il 17 marzo 2014 il Consiglio ha adottato la decisione 2014/145/PESC, che dispone restrizioni ai
viaggi e il congelamento dei fondi e delle risorse economiche di determinate persone responsabili di azioni c e com romettono o minacciano l integritàterritoriale la sovranità e l indi endenza dell craina com rese le azioni sul uturo statuto di ualsiasi arte del territorio contrarie alla ostituzione ucraina nonc delle ersone isic e o giuridic e delle entità o degli organismi ad esse associati ali ersone isic e o giuridic e entitàe organismi sono elencati nell'allegato di tale decisione.
174 Corte di giustizia, Kadi c. Consiglio dell'Unione europea, 3 settembre 2008, cause riunite C-402/05 e
confronti di persone o società riconducibili ad Al Qaeda) viene disposto il congelamento dei suoi capitali europei.
Kadi ricorre al Tribunale di prima istanza delle Comunità europee per richiedere l'annullamento del regolamento perché ritenuto in contrasto con i suoi diritti fondamentali, in particolare il diritto al rispetto della proprietà, il diritto di difesa ed il diritto ad un controllo giurisdizionale effettivo, in quanto gli era stata negata la possibilità di addurre prove in proprio favore al fine di dimostrare la propria estranietà al circuito terrorista.
Il Tribunale di primo grado175 rigetta il ricorso, ritenendo di non poter sindacare la validitàdel regolamento, ancorchénon rispettoso dei diritti fondamentali, poiché trattasi di una misura esecutiva di una risoluzione del Consiglio di sicurezza. Ad avviso del Tribunale infatti, la Carta delle Nazioni unite e gli atti emanati sulla base di questa (come le risoluzione del Consiglio di Sicurezza) hanno natura prevalente rispetto agli obblighi derivanti dal Trattato CE, da ciò ne deriverebbe l’impossibilità per i giudici dell’Unione di sindacare la legittimitàdi una risoluzione del Consiglio di sicurezza. I giudici asseriscono che ai regolamenti non sarebbe concesso alcun margine di discrezionalità o manovra, dinnanzi al recepimento degli obblighi internazionali delle Nazioni Unite. Di talché un controllo di legittimità del regolamento comunitario attuativo della risoluzione ONU, comporterebbe un’indiretta verifica, da parte del giudice comunitario, sulla legittimitàdella Risoluzione stessa.
Così argomentando il Tribunale riconosce la sussistenza di un rapporto gerarchico tra il diritto posto dalle Nazioni Unite e quello dell’Unione, conferendo altresì una sorta di immunità giurisdizionale alle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza e agli atti interni di esecuzione. Stante il vulnus di tutela riconosciuto ai diritti umani, tale decisione è stata oggetto di svariate critiche, anche perché finisce per riconoscere alle Nazioni Unite la facoltà di esercitare i suoi poteri in maniera totalmente svincolata dal rispetto di qualsiasi diritto.
175 Tribunale di primo grado delle comunità europee, Kadi c. Consiglio e Commissione, 21
Ad una delle organizzazioni internazionali più attiva nella promozione dei diritti umani si riconosce infatti il potere di calpestare questi diritti indistintamente, in spregio dei principi sanciti dalle varie tradizioni costituzionali.
Successivamente la Corte di Giustizia ribalta la sentenza del Tribunale di primo grado accordando prevalenza alla tutela dei diritti umani, statuendo che i principi fondamentali dell'Unione europea, in particolare quelli che garantiscono sfere soggettive individuali, costituiscono un limite a qualsiasi atto comunitario, sia pure adottato in attuazione di risoluzioni del Consiglio di sicurezza.
Insomma, è come se la Corte di Giustizia avesse sollevato dei controlimiti nei confronti del diritto internazionale.
La Corte afferma che il regolamento impugnato non assicura all'individuo alcuna tutela giurisdizionale nei confronti delle sanzioni irrogate, tra le quali rientra il congelamento, permettendo così di limitare ed incidere il diritto di proprietà privata in maniera totalmente sproporzionata.
Nel delineare l'assetto dei rapporti tra l'ordinamento comunitario e il sistema giuridico internazionale, i giudici affrontano la questione degli effetti che le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza provocano all'interno dell'ordinamento comunitario. La Corte osserva che nessun accordo internazionale puòpregiudicare il sistema delle competenze delineate dal Trattato CE o l'autonomia stessa dell'ordinamento giuridico comunitario. Inoltre, i diritti fondamentali, quali principi di diritto, la cui tutela è garantita dalla Comunità, rappresentano il parametro per sindacare la legittimitàdegli atti comunitari. La Corte afferma pertanto che gli obblighi discendenti da un ordine internazionale non possano in alcun modo compromettere o ledere i principi costituzionali del Trattato CE, tra i quali figura certamente il principio secondo il quale tutti gli atti comunitari debbono rispettare i diritti fondamentali. Alla luce di quanto detto, la Corte dichiara il regolamento invalido, sancendo altresì che l'esigenza di un controllo giurisdizionale potrebbe attenuarsi qualora il Consiglio di sicurezza, nell’adottare queste sanzioni preveda forme di controllo sulla loro legalitàrispettose dei diritti fondamentali.
Tale principio è stato poi ribadito nelle successive pronunce: Hassan e Ayadi v. Consiglio dell’Unione Europea176, in cui la Corte di giustizia, affrontando nuovamente le problematiche giuridiche scaturenti dalla previsione di misure preventive deputate alla lotta al terrorismo internazionale, annulla un altro regolamento del Consiglio per la parte relativa al congelamento dei beni dei ricorrenti; Kadi v. Commissione europea in cui il Tribunale di primo grado177 trovandosi a giudicare nuovamente un ricorso proposto dal signor Kadi, annulla la decisione della Commissione di mantenere il suo nominativo nella lista delle persone, dei gruppi e delle entità collegate ad Al-Qaeda; Commissione europea, Consiglio dell’Unione europea e Regno Unito v. Kadi (conosciuta come Kadi II) con cui la Corte di Giustizia178 conferma la decisione del Tribunale di I grado.
Di particolare interesse è quest’ultima pronuncia perché la Corte fornisce importanti precisazioni sulla natura e la portata del controllo da effettuarsi in sede giurisdizionale su regolamenti attuativi delle risoluzioni dell’ONU.
La Corte, nel riconoscere la violazione dei diritti umani richiama alcune disposizioni della Carta di Nizza. L’art. 41 che nell’ambito del «diritto a una buona amministrazione» enuncia il «diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio»e «il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale»; l’art. 47, dal quale si desume la necessità che l’interessato possa conoscere la motivazione della decisione adottata nei suoi confronti, vuoi in base alla lettura della decisione stessa vuoi a seguito di comunicazione della motivazione effettuata su sua istanza, fermo restando il potere del giudice competente di richiedere all’autorità di cui trattasi la comunicazione della motivazione medesima a inc l’interessato ossa di endere i ro ri diritti nelle
176Corte giust., 3 dicembre 2009, Faraj Hassan/Consiglio dell’Unione europea, Commissione, e Chafiq
Ayadi/Consiglio dell’Unione europea, procedimenti riuniti C-399/06 P e C-403/06 P, in GU C 24 del 30/01/2010, p. 2.
177 Tribunale di I grado, 30 settembre 2010, causa T- 85/09, Yassin Abdullah Kadi c. Commissione
europea.
178
Corte di giustizia, Grande Sezione, 18 luglio 2013, cause riunite C- 584/10 P, C-593/10 P e C-595/10,
Commissione, Consiglio, Regno Unito v. Yassin Abdullah Kadi. Cfr. Sciarabba V., La Corte di giustizia, le misure antiterrorismo, i diritti fondamentali e la “Carta di Nizza”: l’epilogo della vicenda Kadi, in
migliori condizioni possibili e decidere, con piena cognizione di causa, se gli sia utile adire il giudice com etente e a inc quest’ultimo ossa ienamente esercitare il controllo della legittimità della decisione in questione; l’art. 52, par. 1, il quale, subordina l’ammissibilità di ogni limitazione all’esercizio dei diritti alla condizione che la limitazione rispetti il contenuto essenziale del diritto di cui trattasi e, in ossequio al principio di ro orzionalità, sia necessaria e corrisponda effettivamente ad obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione.
Ancora una volta la Corte sottolinea che l’obbligo di attuare le risoluzioni del Consiglio di sicurezza ONU e di raggiungere gli obiettivi che esse si prefiggono, non toglie comunque agli Stati la discrezionalità sui mezzi da adottare, lasciandoli liberi di scegliere il modello per trasporne il contenuto nel proprio ordinamento.
La Corte conclude per l’illegittimità dell’inserimento del nominativo nella lista in quanto rileva che al Sig. Kadi non erano stati comunicati in modo completo i motivi e gli elementi probatori a suffragio del suo inserimento e successivo mantenimento nella liste e che gli elementi forniti non erano sufficienti a giustificare il perdurare del congelamento dopo oltre dieci anni.
CAPITOLO QUINTO
LE SANZIONI PATRIMONIALI NEL PANORAMA INTERNAZIONALE