La normativa antecedente la direttiva 2014/41/UE consta di azioni comuni e decisioni quadro.
Esse possono così sintetizzarsi. La decisione quadro 2001/500/GAI, contiene norme minime per una regolamentazione comune del congelamento e della confisca dei proventi di reato con riferimento a determinate fattispecie criminose. Prevede altresì la comminatoria di pene sostitutive di valore equivalente ai proventi di reato per l’ipotesi in cui questi non fossero identificabili e rintracciabili. Con la decisione quadro
2003/577/GAI si estende invece il principio del mutuo riconoscimento ai provvedimenti di sequestro e congelamento.
La decisione 2005/212/GAI, nella prospettiva di armonizzare le legislazioni nazionali in materia di confisca, prevede l’obbligatorietàdelle confische diretta e per equivalente per qualunque reato punibile con un anno di reclusione; la possibilitàdi disporre la sanzione patrimoniale anche in caso di declaratoria di prescrizione, circostanza evincibile dall’assenza di un espresso riferimento alla decisione di condanna; l’introduzione di poteri estesi di confisca in riferimento ad alcuni gravi reati commessi nel quadro di un’organizzazione criminale. Accanto alla previsione di un obbligo generale di procedere alla confisca totale o parziale di strumenti o proventi di reati punibili con una pena privativa della libertàsuperiore ad un anno o di beni il cui valore corrisponda a tali proventi (art. 2, § 1), la decisione quadro contempla, altresì, i c.d. “poteri estesi di confisca”, precisando che ciascuno Stato membro deve adottare almeno le misure necessarie per poter procedere alla confisca totale o parziale dei beni detenuti da una persona condannata, con riferimento a determinate categorie di reati, quali definite da decisioni-quadro europee e commessi nel quadro di un’organizzazione criminale, ossia: la falsificazione di monete, il riciclaggio di denaro, la tratta degli essere umani, il favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali (volendo vedi decisione quadro per ogni fenomeno criminoso), lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile, il traffico illecito di stupefacenti, il terrorismo sempre che il reato in questione sia di natura tale da produrre un profitto economico
Un anno dopo, la decisione quadro 2006/783/GAI regolamenta il mutuo riconoscimento delle decisioni di confisca, permettendo il riconoscimento e l’ esecuzione all’interno di uno stato di una decisione emessa dalle autorità giudiziarie di un altro stato. Inoltre, dispone un’equa divisione del valore dei beni aggrediti tra lo Stato di emissione e lo Stato di esecuzione
La decisione quadro 2007/845/GAI, infine, col fine di agevolare e potenziare la cooperazione sul versante del recupero dei beni, richiede l’istituzione di uffici nazionali deputati sia al recupero e alla gestione dei beni ablati (si pensi all’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata)che allo scambio di informazioni nell’ambito della rete interagenzie
Camden per il recupero dei beni - Camden Asset Recovery Inter-Agency Network (CARIN)156.
A fronte della crescente espansione della criminalità organizzata transfrontaliera volta ad ottenere profitti economici e degli insoddisfacenti risultati raggiunti in termini di aggressione ai patrimoni illeciti, nell’ottobre 2011 il Parlamento adottò una risoluzione sulla criminalità, la quale poggiando sulla consapevolezza “dell’intrinseco legame tra criminalità organizzata e corruzione”, ha inteso valorizzare lo strumento delle misure patrimoniali, prefigurando una serie di interventi normativi di notevole portata, come la presentazione di una proposta di direttiva sulla procedura di sequestro e di confisca dei proventi di reato.
Il 12 marzo 2012 la Commissione europea ha presentato una “Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al congelamento e alla confisca dei proventi di reato nell’Unione europea” COM(2012) avente come obiettivo quello di agevolare il compito delle autoritàdegli Stati membri incaricate di confiscare e recuperare i proventi che i criminali traggono da forme gravi di criminalità organizzata transfrontaliera, e che ne costituiscono il principale incentivo economico157. Delle diverse opzioni strategiche prese in considerazione dalla Commissione nell’elaborazione della proposta, è stata preferita l’ “opzione legislativa massima con riconoscimento reciproco” che prevede di apportare dei miglioramenti al processo di armonizzazione delle norme e all’esecuzione delle decisioni negli Stati membri, tra l’altro modificando le vigenti disposizioni relative ai poteri estesi di confisca, introducendo nuove disposizioni sulla confisca non basata sulla condanna e sulla confisca nei confronti di terzi e instaurando il riconoscimento reciproco di tutti i tipi di provvedimenti, compresi quelli non basati sulla condanna158.
156 Tra i molteplici obiettivi di questa rete globale di esperti provenienti da 53 paesi e 9 organizzazioni
internazionali, vi è quello di promuovere lo scambio di informazioni e di best practices al fine di diffondere e rafforzare le conoscenze circa i metodi e le tecniche utilizzati nelle fasi di identificazione, rintraccio e recupero dei proventi di reato. Cfr. www.europol.europa.eu/content/publication/camden- asset-recovery-inter-agency-network-carin.
157
Per un commento dettagliato della Proposta di direttiva, cfr. Maugeri A.M., La proposta di direttiva
UE in materia di congelamento e confisca dei proventi di reato: prime riflessioni, in Diritto Penale
Contemporaneo, 2/2012, p. 180 ss
158 Sintesi della valutazione d’impatto che accompagna la proposta di Direttiva del Parlamento Europeo e
del Consiglio relativa al congelamento e alla confisca dei proventi di reato nell’Unione europea, SWD(2012) 32 definitivo, 12 marzo 2012.
La non efficace riuscita delle decisioni quadro si individua anche nella sussistenza di varie figure di confisca non comuni ai vari Stati membri, nei confronti delle quali risultava problematico garantire il mutuo riconoscimento. Esse possono indicativamente ricondursi a quattro distinte tipologie: a) la “confisca generale dei beni”, che colpisce i soggetti dichiarati colpevoli in un procedimento penale, a prescindere dall’origine delittuosa dei proventi da confiscare; tale figura pone, però, problemi sul piano del rispetto della presunzione di innocenza e del principio di proporzionalità; b) la confisca dei beni aventi destinazione illecita, che, essendo nella disponibilità dei partecipi di un’organizzazione criminale, si presumono destinati a perseguire gli scopi illeciti del sodalizio; c) la confisca dei beni di sospetta origine illecita. A cui può ricondursi la confisca estesa prevista nell’ordinamento italiano nell’articolo 12‐ sexies del decreto‐ legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito dalla legge 7 agosto 1992, n. 356; d) la confisca fondata sull’actio in rem, applicata all’esito di una procedura relativa al patrimonio, che non presenta come condizione indispensabile la pronunzia di una condanna, il cui prototipo si individua nel civil forfeiture degli ordinamenti di common law (inglese, scozzese, irlandese, statunitense, australiano). In tal ultimo ambito si colloca, dopo le riforme intervenute tra il 2008 e il 2011, il sistema italiano delle misure di prevenzione patrimoniali, che, rispetto ai procedimenti civili di confisca tipici degli ordinamenti anglosassoni, presenta l’importante vantaggio di fruire degli strumenti di indagine propri del processo penale, e risulta contrassegnato da uno standard probatorio sicuramente più garantistico, occorrendo dimostrazione della derivazione illecita dei beni ovvero della sproporzione tra il patrimonio accumulato e i redditi legittimamente acquisiti. Nell’aprile 2014 è stata poi emanata la direttiva 2014/42/UE relativa “al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell'Unione europea”159.
159A. M. Maugeri, La Direttiva 2014/42/UE relativa alla confisca degli strumenti e dei proventi da reato
nell’Unione Europea tra garanzie ed efficienza: un “work in progress”, in Dir. pen. cont. - Riv. trim. 1, 2015, 300 e ss.
5. La direttiva 2014/42/UE relativa al congelamento e alla confisca dei beni