Costanza Costantino
A nove anni dall'entrata in vigore della riforma tributaria può apparire interes-sante raffrontare la presente struttura del nostro sistema tributario con quella che esso aveva negli anni meno pertur-bati seguenti la prima guerra mondiale, con quella degli anni difficili seguenti la seconda guerra e con quella imme-diatamente precedente la riforma. L'e-voluzione è stata profonda.
T a b e l l a 1. G e t t i t o a s s o l u t o e r e l a t i v o dei s i n g o l i g r u p p i di t r i b u t i n e l l ' e s e r c i z i o 1 9 3 4 - 3 5 Percentuale del gettito di
„ . . . , 5 , T ° Jn ' ciascun gruppo di entrate
Gruppi dei principali cespiti di entrate tributane di lire di ciascun r i s p e t t o a, g e t t i t o g|o b a|e d e i
gruppo di entrate g m p p j d j e m r a t e c o n s i d e r a t i
Imposte dirette 4 . 5 3 7 , - 3 3 , 4 Tasse sugli affari 2 . 9 8 0 , 3 2 2 ,
-Imposte di fabbricazione 1.250,6 9,2 Dogane e diritti marittimi (escluso il dazio sul grano) 1.732,8 12,7 Tabacchi, sali e lotto 3 . 0 6 7 , 1 22,7 Totale dei gruppi di entrate considerati 1 3 . 5 6 7 , 8 100,0
1. STRUTTURA
E CARATTERISTICHE DEL SISTEMA TRIBUTARIO ITALIANO PRIMA DELLA SECONDA GUERRA MONDIALE
L'Italia aveva, come oggi, tributi diret-ti ed indiretdiret-ti. I primi rappresentavano un ben ammagliato insieme di imposte sul reddito la cui divisione — come scriveva il De Viti De Marco' — «è una classificazione che risponde abba-stanza bene alla presente divisione del-le attività produttrici e dei gruppi pro-duttori ed offre una trama soddisfa-cente al sistema vigente delle relative imposte».
Dal 1° gennaio 1925 si era aggiunta un'imposta complementare sul reddito globale di ciascun cittadino.
I rapporti di interdipendenza fra i vari elementi di ogni sistema sociale trova-vano nel nostro sistema tributario pie-na conferma2.
La struttura e i lineamenti del sistema tributario del tempo3 possono desu-mersi dai gettiti assoluti e relativi dei singoli tributi. Avendo a disposizione i dati degli esercizi finanziari 1933-34, 1934-35 e 1935-36, per brevità riportia-mo soltanto i dati dell'esercizio 1934-1935, quale anno centrale del triennio citato.
Dalla Tab. 1 si rileva come fra tutti i gruppi di imposte, quello delle imposte dirette aveva dato, in valore assoluto, il gettito di gran lunga maggiore. Ma siccome i gruppi erano numerosi, cosi il suo gettito non rappresentava che il 33,4% del gettito globale. Ora tutti gli altri gruppi di tributi, eccettuato quello delle tasse sugli affari, comprendenti le
imposte di fabbricazione, le dogane e i proventi dei monopoli erano in sostan-za imposte sui consumi, che davano un gettito che globalmente rappresentava il 44,6% del totale. Quindi, tutto som-mato, può dirsi che il sistema italiano delle imposte erariali anteriore alla se-conda guerra mondiale era un sistema tributario a base di imposte indirette sui consumi e di imposte dirette con prevalenza delle prime, e in cui le
imposte sulla circolazione della ric-chezza (tasse sugli affari), pur essendo rilevanti, occupavano però rispetto alle altre due una posizione di secondo piano.
Passando poi ad esaminare il gruppo delle imposte dirette basterà, per rile-varne le caratteristiche principali, dare uno sguardo alla Tab. 2.
Delle sei imposte di questo gruppo, tre, e precisamente la terreni, l'imposta fabbricati e l'imposta di ricchezza mo-bile erano le imposte classiche del siste-ma tributario italiano; classiche perché esistenti pressoché dalla fondazione del Regno d'Italia. Le altre tre erano im-poste più recenti. Le tre imim-poste classi-che erano imposte reali a scala propor-zionale; le altre personali a scala pro-gressiva. Quindi, avuto riguardo alle imposte dirette, può dirsi che il nostro
sistema tributario contemperava, prima della seconda guerra mondiale, il prin-cipio della realità con quello della per-sonalità, con netta prevalenza del pri-mo — 80,7% — rispetto al secondo — 19,3% —. Infine, sempre nel seno del-le dirette, appena il 10,7% fluiva allo Stato dalle due imposte immobiliari, contro il 70% da quella di R.M.; le due imposte immobiliari se avevano perduto importanza per lo Stato, l'ave-vano però aumentata notevolmente, ri-spetto al periodo precedente la prima guerra mondiale, per gli enti locali, e ciò grazie all'ordinamento della loro fi-nanza, che accordava agli enti medesi-mi la facoltà di sovraimposizione sui tributi erariali fondiari. Tutto ciò con-feriva all'intero sistema una struttura corrispondente ai requisiti di un razio-nale sistema tributario".
T a b e l l a 2 . G e t t i t o a s s o l u t o e r e l a t i v o d e l l e i m p o s t e d i r e t t e erariali n e l l ' e s e r c i z i o 1 9 3 4 - 3 5
Titolo delle imposte Gettito in milioni di lire
Percentuale rispetto al gettito totale
del gruppo
Imposta sui terreni 151,2 3,3
Imposta sui fabbricati 3 3 5 , 9 7,4
Imposta di ricchezza mobile 3 . 1 7 5 , 8 7 0 , -Imposta complementare sul reddito globale 3 4 1 , 5 7,5
Imposta sui celibi 167,4 3,7
Imposta straordinaria sul patrimonio 3 6 5 , 2 8,1
2. STRUTTURA
E CARATTERISTICHE DEL SISTEMA TRIBUTARIO ITALIANO DALLA FINE DELLA SECONDA GUERRA
MONDIALE AL 1972
In seguito alla seconda guerra mondia-le la posizione relativa dei vari gruppi di imposte si modificò sensibilmente, come può rilevarsi per l'esercizio
1951-52 dalla Tab. 3.
aumentare nella misura della svaluta-zione della lira, e alle distruzioni della guerra che avevano reso necessari sgra-vi ed esoneri parziali e totali — e alla diminuzione del gettito dell'imposta di R.M. per l'impossibilità degli uffici fi-scali di aggiornare gli accertamenti dei redditi mobiliari di Cat. B, in specie, al rapido cammino dell'inflazione. Lentamente la situazione tributaria era però andata migliorando, grazie alla ri-costruzione dei ruoli dei contribuenti,
Tabella 3 . G e t t i t o a s s o l u t o e r e l a t i v o d e l l e i m p o s t e erariali n e l l ' e s e r c i z i o f i n a n z i a r i o 1 9 5 1 - 5 2
Gruppi dei principali cespiti di entrate tributarie Gettito in milioni Concorso percentuale di di lire di ciascun ciascun gruppo di tributi gruppo di entrate al gettito globale Imposte dirette ordinarie 2 2 8 . 4 9 8 15,5 Imposte dirette straordinarie (sul patrimonio e altrel 1 0 1 . 1 8 5 6,9 Imposte di fabbricazione, dogane e diritti marittimi 3 3 8 . 9 6 4 2 2 , 9 Imposte sugli affari 5 3 8 . 6 5 0 3 6 , 5 Monopoli 2 5 0 . 4 8 0 16,9 Altre imposte e lotterie 1 9 , 0 6 0 1,3 Totale 1 . 4 7 6 . 8 3 7 100,0
Si nota da questa tabella, come a pre-scindere dalle imposte straordinarie sul patrimonio che per il loro carattere di temporaneità possono essere trascura-te, le imposte dirette ordinarie che nel 1934-35 avevano dato un gettito pari al 33,4% delle imposte totali, non dava-no più nel 1951-52 che un gettito del 15,5%, mentre quello delle imposte su-gli affari era salito dal 22 al 36,5% e quello delle imposte restanti — sostan-zialmente tributi sui consumi — era passato dal 44,6 al 41,1%. Si era dun-que verificato un enorme arretramento delle imposte dirette, un aumento pure enorme delle imposte sugli affari, do-vuto esclusivamente all'imposta gene-rale sull'entratas — tributo molto ela-stico rispetto all'andamento della con-giuntura ed al tasso di inflazione — e una diminuzione lieve delle imposte sui consumi. La struttura del sistema tri-butario si era quindi profondamente modificata, perdendo quell'equilibrio di proporzioni tra i tre gruppi di impo-ste, che esso presentava prima della guerra.
Le cause di tale sovvertimento di valori si possono ascrivere alla caduta del gettito dell'imposta sui fabbricati — imputabile al blocco degli affitti, che aveva impedito al reddito edilizio di
al forte slancio produttivo del decennio 1952-1961 ed anche grazie all'ingresso dell'Italia nella Comunità Economica Europea. Punto dolente restava il mo-desto gettito dell'imposta complemen-tare sul reddito globale (70 miliardi nell'esercizio 1960-61, del tutto inade-guato rispetto al reddito nazionale cal-colato intorno ai 18 mila miliardi); e che rivelava l'esistenza di un'enorme evasione. Ben è vero che dall'obbligo della denunzia del reddito erano allora esonerati i percettori di redditi indivi-duali inferiori a lire 720.000, i quali erano numerosissimi. Ma pur tenendo-ne conto, restava sempre un largo mar-gine di possibile entrata fiscale non ri-scossa, dovuto a vere e proprie evasio-ni, derivanti in buona parte dalla man-cata inclusione nelle dichiarazioni dei redditi, dei proventi dei titoli mobilia-ri: obbligazioni e azioni. Quanto ai proventi delle obbligazioni ciò non de-ve meravigliare trattandosi di redditi di titoli al portatore che il fisco non ave-va modo di accertare. Ma ciò può me-ravigliare per i redditi delle azioni (no-nostante la nominatività obbligatoria introdotta con il R.D.L. 25 ottobre
1941, n. 1148), per l'accertamento dei quali si era creato presso il Ministero delle finanze lo Schedario dei titoli
azionari. Per motivi più che altro tec-nici, questo schedario nonostante per-fezionamenti avvenuti dopo il 1960, non aveva mai funzionato regolarmen-te. E di qui le rilevanti evasioni e il modesto gettito dell'imposta, anche dopo gli inasprimenti portati alle ali-quote dopo il 1962 e l'introduzione della ritenuta d'acconto avvenuta con legge 29 dicembre 1962, n. 1745. Né si deve dimenticare che scarso risul-tato aveva dato l'imposta sulle società (L. 6 agosto 1954, n. 603), creata con sia pure grossolana funzione integrati-va dell'imposta complementare. Infine, i redditi di lavoro dipendente nel dodicennio 1960-71 avevano acqui-stato un'importanza crescente nel con-corso percentuale al reddito nazionale, essendo aumentati non soltanto in ter-mini monetari, ma anche in terter-mini reali. Di tutto ciò l'abrogato sistema tributario non poteva tenere conto; ne-gli anni più recenti precedenti la rifor-ma si era ripristinato, è vero, un meno squilibrato concorso percentuale delle varie categorie di tributi, senza peral-tro ritornare al rapporto molto soddi-sfacente dell'esercizio 1934-35. Ciò era un danno economico ritenuto intollera-bile, dato il forte sviluppo avvenuto nel quarantennio del sistema economi-co italiano, che si basava ormai in mo-do preponderante sui settori seconda-rio e terziaseconda-rio.
Vediamo nella Tab. 4 i lineamenti del nostro sistema tributario nell'anno im-mediatamente precedente alla riforma tributaria.
I rilievi fatti in precedenza sono resi evidenti dai dati della tabella mostran-te il concorso percentuale del gruppo dei tributi diretti al gettito totale negli esercizi 1934-35 e 1972; da un 34,7% di gettito delle dirette, dato da un si-stema economico solo molto parzial-mente industrializzato, si era scesi, nel 1972, ad un 28,2% nonostante l'esi-stenza di un sistema molto più svilup-pato. Il che significa che, se a ragione l'Einaudi affermava6 che con la rifor-ma De Stefani l'Italia aveva conquista-to un ordinamenconquista-to tributario, il quale, se non perfetto, si era dimostrato assai più vicino ai tipi di ordinamenti vigenti negli altri stati contemporanei, nel
Tabella 4. Percentuali del gettito delle varie categorie di imposte negli esercizi 1934-35, 1951-52 e 1 9 7 2 *
Gruppi dei principali cespiti
di entrate tributarie Esercizio 1 9 3 4 - 3 5 Esercizio 1 9 5 1 - 5 2 Esercizio 1972 Imposte sul patrimonio e sul reddito 3 4 , 7 2 3 , 7 2 8 , 2
Imposte sugli affari 20,7 3 5 , 2 37,1
Imposte sulla produzione.
consumi e dogane 2 1 , 9 6 5 , 3 2 2 , 9 7 6 , 3 2 5 , 3 7 1 , 8
Monopoli 4 4 , 6 16,9 4 1 , 1 7 , 4 3 4 , 7
Lotto e lotterie 2 2 , 7 1,3 2 , 0
1 0 0 , 0 1 0 0 , 0 1 0 0 , 0
Fonte: I dati per gli esercizi considerati sono tratti dalla Nota introduttiva at bilancio di previsione. Ministero del Tesoro, Ragioneria generale dello Stato, Roma.
(.*) Nella Nota introduttiva al bilancio di previsione e nella Relazione generale sulla situazione economica del paese, a partire dal 1 9 6 0 (documenti pubblicati nel 1961), nella categoria «Imposte sul patrimonio e sul
reddito» sono comprese te imposte sulle successioni e donazioni e quella sull'asse ereditario globale. Il concorso percentuale di tali imposte al totale delle entrate tributarie è modesto: oscilla tra l ' I , 2 % e l ' 1 , 4 % ; tuttavia, per rendere le percentuali dei vari prospetti comparabili, abbiamo aggiunto per gli esercizi 1 9 3 4 - 3 5 e 1951-52 il concorso percentuale delle imposte successorie alla percentuale della categoria delle «imposte sul patrimonio e sul reddito» e l'abbiamo sottratto alla percentuale della categoria «imposte sugli affari». Perciò le due colonne «Esercizio 1 9 3 4 - 3 5 e Esercizio 1 9 5 1 - 5 2 » della Tabella hanno dati leggermente diversi da quelli delle Tabb. 1 e 3.
era adeguato al celere sviluppo del si-stema economico italiano, ma era for-temente regredito, avvicinandosi — co-me ebbe a dirmi Rent Hanpen (consu-lente economico per un certo tempo, or sono vent'anni, presso il governo egiziano) — ai sistemi tributari dei paesi arretrati.
A questo punto una riforma tributaria si imponeva.
3. STRUTTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO ITALIANO NEL 1980 E COMPARAZIONE CON QUELLA DEGLI ESERCIZI PIÙ SIGNIFICATIVI DEL QUARANTENNIO ESAMINATO
I tempi erano ormai maturi per passare ad un sistema tributario basato su di un'imposta personale sul reddito a ca-rattere generale e non più soltanto complementare. Il permanere nel tipo precedente di ripartizione delle imposte — come bene scrive l'Einaudi7 — non rispondeva più all'idea di perequazione che, in un mutato clima storico aveva-no gli uomini; in secondo luogo si av-vertiva che il tipo dinanzi adottato era fecondo di danni economici o sociali, prima inavvertiti o poco importanti e che ora si giudicavano intollerabili.
Infatti, in Italia, dopo il 1960 l'indu-strializzazione e la ricchezza avevano raggiunto un livello piuttosto elevato, il sistema economico era caratterizzato da un reddito medio abbastanza alto, il che è condizione particolarmente fa-vorevole alla tassazione diretta; oltre a ciò, il gran numero di lavoratori dipen-denti permetteva — attraverso la di-chiarazione dell'imprenditore — un controllo della sincerità delle dichiara-zioni individuali. Infine, la minore dif-formità delle condizioni sociali, l'am-piezza delle attività terziarie e l'abbon-danza e la qualificazione del personale
amministrativo delle imprese private rendevano possibile l'esistenza di un tributo personale a carattere generale. Mancavano, tuttavia, il requisito di una forte concentrazione industriale per una proficua tassazione distinta delle società e soprattutto quello della qualificazione del personale ammini-strativo dello Stato e di quello dell'am-ministrazione finanziaria, in partico-lare8.
La riforma avvenne in due tempi: 1° gennaio 1973 per le imposte dirette e 1° gennaio 1974 per quelle indirette. Il suo cammino non fu scevro di difficol-tà, sia per gli emendamenti approvati dalle Camere al progetto della Com-missione per la riforma tributaria, non sempre ponderati con il dovuto rigore — che fecero perdere al progetto molte delle caratteristiche positive originali —, sia per l'aggravamento della situa-zione economica del Paese accompa-gnato da un vivace processo inflazioni-stico, sia infine la non attuata prelimi-nare riorganizzazione dell'amministra-zione finanziaria e il mancato funzio-namento dell'anagrafe tributaria, che soltanto oggi, pare, abbia iniziato il suo cammino. Tutto ciò comportò in questo ottennio quattro profonde mo-dificazioni del nuovo sistema, per non dire degli innumeri, intricati ritocchi. Nonostante tutto ciò i lineamenti del sistema sono profondamente mutati e si è riannodato quel naturale rapporto di interdipendenza fra sistema finan-Tabella 5. Percentuali del gettito delle varie categorie di imposte negli esercizi 1934-35, 1951-52, 1972 e 1 9 8 0 Gruppi dei principali cespiti di entrate tributarie
Esercizio 1 9 3 4 - 3 5 Esercizio 1 9 5 1 - 5 2 Esercizio 1972 Esercizio 1 9 8 0
Imposte sul patrimonio e sul reddito Imposte sugli affari Imposte sulla produzione, consumi e dogane Monopoli Lotto e lotterie 3 4 , 7 2 0 , 7 2 1 , 9 2 2 , 7 100,0 4 4 , 6 2 3 , 7 3 5 , 2 6 5 , 3 2 2 , 9 16,9 1,3 100,0 4 1 , 1 2 8 , 2 37,1 7 6 , 3 2 5 , 3 7,4 2,0 100,0 34,7 51,5 3 3 , 4 7 1 , 8 11,3 2,9 0 , 9 100,0 15,1 4 8 , 5
ziario e sistema economico che prima si era spezzato. Ciò vediamo dalla Tab. 5. Da questo prospetto riassuntivo si no-ta, come già nella Tab. 4, la progressi-va scomparsa della deformazione belli-ca del nostro sistema tributario e poi un suo successivo maggiore avvicina-mento alla struttura degli ordinamenti tributari vigenti negli stati più progre-diti.
Precisamente, nel 1980 (ultimo anno di cui disponiamo di dati ufficiali), le ca-ratteristiche del sistema tributario ita-liano possono dirsi le seguenti:
1) Esso è un sistema a base di imposte dirette e indirette, dove è ormai evi-dente la prevalenza delle prime sulle seconde — in contrasto con la situazio-ne preesistente alla riforma tributaria — grazie alla introduzione, con la ri-forma, dell'imposta generale sul
reddi-to delle persone fisiche.
2) Nel gruppo delle imposte dirette — cioè le imposte sul patrimonio e sul reddito — l'imposta sul reddito delle persone fisiche supera in importanza tutte le altre'.
3) Nel gruppo delle imposte indirette, il cui concorso percentuale al gettito totale è assai diminuito rispetto alla si-tuazione anteriore alla riforma, hanno importanza soverchiante le imposte su-gli affari e quelle sulla produzione. 4) Continua, accentuata, la tendenza qlla diminuzione, naturalmente relati-va, del gruppo dei monopoli lotto e lotterie.
Una struttura siffatta elimina uno dei difetti del sistema abrogato, cioè la scarsa attitudine tecnica a servire alle esigenze della politica economica; né più è scarsa la presenza nel sistema de-gli stabilizzatori automatici.
Dai dati ufficiali per l'esercizio 1981 queste caratteristiche paiono divenire più accentuate.
N O T E
1 A N T O N I O D E VITI D E M A R C O - Principi di economia
finanziaria - Giulio Einaudi Editore - Torino, 1934,
pag. 212.
1 ALDO SCOLTO Appunti di scienza delle finanze
-Milano, La Goliardica, 1954, pag. 254 e ss.
' Cfr. Luiot E I N A U D I - FRANCESCO A. RÉPACI - Il siste-ma tributario italiano - Einaudi Editore - Torino, 1958.
4 C f r . LUIGI EINAUDI - La guerra e il sistema tributario
italiano - Bari, Laterza, 1927.
' Il tributo introdotto con R.D.L. 9 gennaio 1940, n. 2, aveva sostituito ia tassa sugli scambi, regolata dal R.D. 30 dicembre 1923, n. 3223, ma aveva una base imponi-bile molto più larga. Essa — come è noto — colpiva «tutte le entrate in denaro, o con mezzi sostitutivi del denaro, da qualunque persona realizzate in corrispon-denza non soltanto della cessione di beni, ma anche della prestazione di servizi».
' LUIGI EINAUDI - La guerra e il sistema tributario
ita-liano - op. cit.
' id. id. - Principi di scienza delle finanze - Ristampa
della quarta edizione - Giulio Einaudi Editore - Torino, 1949, pag. 124.
1 Occorre non dimenticare che fin dai 1964, in pieno fervore di studi per la riforma tributaria, lo Scotto so-steneva che una riforma tributaria organica richiede condizioni di stabilità politica ed economica, e, prelimi-narmente la riorganizzazione e il potenziamento dei-l'amministrazione finanziaria. ( A L D O SCOTTO - Analisi della struttura finanziaria statale - Relazione al
Conve-gno nazionale sulle interrelazioni fra i diversi sistemi finanziari Pavia, 45 aprile 1964 Atti del Convegno -Camera di commercio, industria e agricoltura, pag. 47).
9 Gli incassi tributari per le imposte dirette, nell'eserci-zio 1980, furono 35.758 miliardi, di cui IRPEF, 22.337 miliardi (cioè il 62,47% del totale); IRPEG, 2274 mi-liardi (6,36%); ILOR, 3905 mimi-liardi (10,92%) e imposta sostitutiva sui redditi di capitali 5839 miliardi (16,32%).