Ai fini della nostra analisi può essere utile richiamare, anche, la direttiva 2017/541/UE24, che ha sostituito la precedente decisione quadro 2002/475/GAI25, in materia di lotta al terrorismo. Quest’ultima è stata adottata in un contesto, quello della lotta ad attività terroristiche, che risponde ad esigenze diverse da quelle, di natura essenzialmente umanitaria, che presiedono alla protezione internazionale dei rifugiati.
La direttiva in questione è stata emanata tenendo conto dell’evoluzione delle minacce terroristiche e degli obblighi giuridici cui l’Unione e gli Stati membri sottostanno a norma del diritto internazionale. In particolar modo le tre categorie di fatti – i «reati di terrorismo», i «reati riconducibili a un gruppo terroristico», e i «reati connessi ad attività terroristiche» – ivi menzionati possono essere utili al fine di individuare chi possa essere escluso
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Decisione (PESC) 2018/1084 del Consiglio, del 30 luglio 2018, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931/PESC relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, e che abroga la decisione (PESC) 2018/475.
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Direttiva (UE) 2017/541 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2017 sulla lotta contro il terrorismo e che sostituisce la decisione quadro 2002/475/GAI del Consiglio e che modifica la decisione 2005/671/GAI del Consiglio, GU L 88 del 31.3.2017, pagg. 6-21.
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Decisione quadro del Consiglio del 13 giugno del 2002 sulla lotta contro il terrorismo (2002/475/GAI), GU L 194 del 31.7.2018, pagg. 6-21.
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per la commissione (o presunta commissione) di atti di terrorismo ai fini dell’art. 12 par. 2. Le tre categorie di reati devono essere previste negli ordinamenti degli Stati membri.26
Riprendendo quanto già era previsto dalla decisione quadro 2002/475/GAI27, modificata dalla decisione quadro 2008/919/GAI, la direttiva distingue, come detto, tre tipologie di fatti di terrorismo che devono essere puniti da norme penali interne.
Il primo gruppo di fatti punibili è costituito dai «reati di terrorismo» in senso stretto (art. 3, par. 1)28e comprende la seguente elencazione:
a) attentati alla vita di una persona che possono causarne il decesso; b) attentati all’integrità fisica di una persona;
c) sequestro di persona o cattura di ostaggi;
d) distruzioni di vasta portata di strutture governative o pubbliche, sistemi di trasporto, infrastrutture, compresi i sistemi informatici, piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale ovvero di luoghi pubblici o di proprietà private che possono mettere in pericolo vite umane o causare perdite economiche considerevoli;
e) sequestro di aeromobili o navi o di altri mezzi di trasporto collettivo di passeggeri o di trasporto di merci;
f) fabbricazione, detenzione, acquisto, trasporto, fornitura o uso di esplosivi o armi da fuoco, comprese armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari, nonché ricerca e sviluppo di armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari;
g) rilascio di sostanze pericolose, incendi, inondazioni o esplosioni i cui effetti mettano in pericolo vite umane;
h) manomissione o interruzione della fornitura di acqua, energia o altre risorse naturali fondamentali il cui effetto metta in pericolo vite umane; i)interferenza illecita relativamente ai sistemi di informazione, ai sensi dell’art. 4 dir. 2013/40/UE (relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione) nei casi in cui si applica l’art. 9, par. 3 o l’art. 9, par. 4, lett. b)
26 6° considerando.
27 Il 3° considerando definisce la decisione quadro 2002/475/GAI del Consiglio come la pietra angolare della risposta della giustizia penale degli stati membri per combattere il terrorismo.
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o c), dir. 2013/40 e interferenza illecita relativamente ai dati, di cui all’art. 5 nei casi in cui si applica l’art. 9, par. 4, lett. c), dir. 2013/40.
Gli atti elencati, per essere punibili, devono essere in grado, per il loro carattere di offensività o per il contesto in cui sono commessi, di arrecare un grave danno ad un paese o ad un’organizzazione internazionale. Ai sensi dell’art. 3, par. 1, lett. j), inoltre, non rilevano come reato solo gli atti consumanti (di cui alle lett. a-i), ma anche la minaccia di commissione degli stessi.
La categoria dei «reati di terrorismo» è costruita ricorrendo ad un modello di tecnica normativa che si struttura su tre elementi, come emerge dallo stesso art. 3, par. 1. Anzitutto la tipizzazione dei fatti punibili avviene, come si è appena visto, per elencazione (che è da ritenersi tassativa); poi si richiede un requisito (selettivo) di offensività “qualificata”, nel senso che deve trattarsi di fatti che «per la loro natura o per il contesto in cui si situano, possono arrecare grave danno a un paese o a un’organizzazione internazionale». Infine, deve realizzarsi un requisito di tipo soggettivo: la condotta è punibile se è perpetrata per uno dei seguenti scopi (art. 3, par. 2): «a) intimidire gravemente la popolazione; b) costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto; c) destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un paese o di un’organizzazione internazionale».
Il secondo gruppo di atti contemplati dalla direttiva, che devono essere puniti dagli Stati membri, è rappresentato da «reati riconducibili a un gruppo terroristico»29. Sotto tale dizione, l’art. 4 della direttiva considera le ipotesi di:
a) direzione di un gruppo terroristico;
b) partecipazione alle attività di un gruppo terroristico.
Ai fini della punibilità è sufficiente fornire al gruppo informazioni, mezzi materiali o qualsiasi forma di finanziamento, a condizione che via sia
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consapevolezza che tali sussidi contribuiranno al compimento delle attività criminose del gruppo terroristico.30
La direttiva definisce «gruppo terroristico» l’«associazione strutturata di più di due persone, stabile nel tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati di terrorismo». A sua volta per «associazione strutturata» deve intendersi l’associazione che non si è costituita per la commissione estemporanea di un reato, pur non richiedendosi necessariamente ruoli formalmente definiti per i suoi membri, continuità nella composizione o struttura articolata (art. 2, n. 3).
Il gruppo terroristico pertanto richiede, per essere tale, sia l’elemento dell’organizzazione (pur senza una definizione formale di ruoli o una struttura articolata, cioè complessa) sia una finalizzazione della propria azione in vista del compimento di reati di terrorismo. L’esistenza dell’organizzazione prescinde poi, come è logico che sia, dall’identità dei suoi membri che può variare nel tempo; per questo non è necessaria la continuità nella composizione.
Il Titolo III dir. 2017/541 racchiude, poi, un insieme eterogeneo di condotte sotto la nomenclatura di «reati connessi ad attività terroristiche»; tali attività ancora non si estrinsecano in atti di terrorismo, ma a questi ultimi sono prodromiche.
I reati connessi ad attività terroristiche sono di natura molto grave in quanto possono potenzialmente portare alla commissione di reati terroristici e permettono ai terroristi e ai gruppi terroristici di proseguire e continuare a sviluppare tali attività, il che giustifica la qualificazione come reato di tali condotte.31
Il requisito della connessione al terrorismo, ai sensi dell’art. 13, non richiede, tuttavia, né che un atto di terrorismo sia commesso né che sussista necessariamente un collegamento con un reato di terrorismo elencato nella direttiva.
30 LEOTTA C., Contrasto al terrorismo: la nuova direttiva europea, 4 maggio 2017, Il Quotidiano Giuridico Wolters Kluwer, disponibile al sito internet:
http://www.altalex.com/documents/news/2017/06/06/in-vigore-la-nuova- direttiva-europea-di-contrasto-al-terrorismo
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Sebbene la norma sulla connessione ora richiamata sia riferita, ai sensi dell’art. 13, ai reati previsti dagli artt. 5 (pubblica provocazione per commettere reati di terrorismo), 6 (reclutamento a fini terroristici), 7 (fornitura di addestramento a fini terroristici), 8 (ricezione di addestramento a fini terroristici), 9 (viaggi a fini terroristici), 10 (organizzazione o agevolazione di viaggi terroristici), 11 (finanziamento del terrorismo) e 12 (altri reati connessi al terrorismo), la direttiva, con riferimento ad alcune specifiche figure di reato, prevede che il collegamento non debba sussistere con un atto terroristico tout court, ma specificamente con un reato di terrorismo di cui all’art. 3 o con un reato riconducibile ad un gruppo terroristico ai sensi dell’art. 4 della direttiva.
Ai fini della presente analisi è utile approfondire l’art. 6 riguardante il reclutamento a fini terroristici, Nonostante l’articolo sia rubricato «recruitment for terrorism», il fatto punibile consiste nel sollecitare un’altra persona a commettere, anche a titolo di concorso, i reati di cui all’art. 3, par. 1 (cioè i «reati di terrorismo») e di cui all’art. 4 (cioè i «reati riconducibili al gruppo terroristico»). Il reclutamento è quindi, per usare categorie penalistiche interne, una condotta di istigazione morale o di altrui determinazione alla commissione di un reato rientrante in una delle altre due categorie previste in direttiva. Con riferimento alla figura delittuosa in esame, si osservi inoltre, che la connessione deve sussistere, diversamente da quanto prevede in via generale l’art. 13 dir., con un reato di terrorismo specificamente compreso nell’elenco dell’art. 3 o nell’art. 4.32
Inoltre, per concludere, bisogna sottolineare che sono considerati “altri reati connessi al terrorismo” ai sensi dell’art. 12 lett. c): la produzione o utilizzo di falsi documenti amministrativi allo scopo di commettere uno dei reati di cui all’art. 3, par.1, lettere da a) a i), all’art. 4, lettera b), e all’art. 9.
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