Il Caso Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides c Lounan
1 I fatti alla base del procedimento principale e le domande pregiudizial
La causa C-573/14 ha ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267 TFUE, dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio), con decisione del 13 novembre 2014, pervenuta in cancelleria l’11 dicembre 2014, nel procedimento Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides contro Mostafa Lounani.
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 12, n.2, lett. c) e dell’art.12, n.3, della direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime del contenuto della protezione riconosciuta.68
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il Commissaire général aux réfugiés e aux apatrides (Commissario generale per i rifugiati e gli apolidi; in prosieguo <<Commissario generale>>) e il sig. Mostafa Lounani, cittadino marocchino, in merito all’applicazione, a quest’ultimo della causa di esclusione dallo status di rifugiato per aver compiuto atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite.
Nel 1991 il sig. Lounani ha lasciato il Marocco e si è recato in Germania dove ha presentato una domanda di asilo, che è stata respinta. Nel 1997, egli è giunto in Belgio e da allora vi ha soggiornato irregolarmente.69
68 Il presente caso riguarda l’applicazione della precedente direttiva qualifiche e non della direttiva 2011/95/UE, poiché i fatti contestati sono avvenuti prima dell’entrata in vigore di quest’ultima. Tuttavia, le nuove norme corrispondono a quelle contenute nella direttiva precedente, quindi le valutazioni svolte nella presente analisi non mutano per la nuova normativa.
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Corte di giustizia (Grande Sezione), sentenza del 31 gennaio 2017, Commissaire général aux réfugies et aux apatrides c. Mostafa Lounani, causa C-573/14, §28.
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Nel 2006, con sentenza del 16 febbraio, il sig. Lounani è stato condannato dal tribunal correctionnel de Bruxelles (Tribunale penale di Bruxelles, Belgio), sulla base dell’art. 140 del codice penale modificato,70
a una pena di sei anni di reclusione per la partecipazione alle attività di un gruppo terroristico, nella specie la cellula belga del <<gruppo islamico dei combattenti marocchini>> (in prosieguo: <<GICM>>), in qualità di membro dirigente, nonché per associazione a delinquere, falso e uso di documenti falsi e soggiorno illegale.71
I fatti sui quali il Tribunale penale di Bruxelles si è fondato per dichiarare il sig. Lounani colpevole di partecipazione alle attività di un gruppo terroristico sono stati sintetizzati nella decisione di rinvio in tale modo: <<supporto logistico a un’impresa terroristica mediante, in particolare, servizi materiali o intellettuali>>, <<contraffazione di passaporti>> e << cessione fraudolenta di passaporti>>; <<partecipazione attiva nell’organizzazione di una filiera per l’invio di volontari in Iraq>>. In particolare, la cessione fraudolenta di passaporti è stata qualificata come <<atto di partecipazione all’attività di una cellula che fornisce il proprio supporto logistico a un movimento terroristico>>.72
Nel 2010, il 16 marzo, il sig. Lounani, dopo aver scontato la pena, ha presentato domanda di asilo presso le autorità belghe e alla base della sua domanda ha posto il timore di subire persecuzioni in caso di ritorno nel suo paese di origine per il rischio di essere considerato dalle autorità marocchine come islamista radicale e Jihadista, in seguito alla sua condanna in Belgio. L’8 dicembre 2010 il Commissario generale ha escluso il sig. Lounani dallo status di rifugiato in applicazione dell’art. 55/2 della legge 15 dicembre 1980
70 Art. 140 del codice penale modificato, corrispondente all’art. 2 della decisione quadro 2002/475 (odierno art. 4 dir. 2017/541): <<1. Chiunque partecipi a un’attività di un gruppo terroristico, anche fornendogli informazioni o mezzi materiali, ovvero tramite qualsiasi forma di finanziamento di una sua attività nella consapevolezza che tale partecipazione contribuisce a commettere un reato del gruppo terroristico, sarà punito con la reclusione da cinque a dieci anni e con un’ammenda da euro 100 a euro 5000. 2. Ogni dirigente del gruppo terroristico è passibile di reclusione da quindici a venti anni e di un’ammenda da euro 1000 a euro 200000>>.
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Corte di giustizia, Lounani, cit., §29. 72 Ibid., §30.
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in materia di accesso al territorio, soggiorno, stabilimento e allontanamento degli stranieri73 e dell’art. 1F lett. c) della Convenzione di Ginevra.74 Il 24 dicembre, dello stesso anno, il sig. Lounani ha proposto ricorso di annullamento contro tale decisione dinnanzi al Conseil du contentieux des étranges (Commissione per il contenzioso in materia di stranieri, Belgio). La Commissione, il 13 gennaio 2011, ha annullato la decisione del Commissario generale sulla base del fatto che nel fascicolo mancavano alcuni elementi essenziali senza i quali non avrebbe potuto decidere sulla conferma o sulla riforma di tale decisione, se non disponendo misure istruttorie complementari.75
Per la seconda volta, il 2 febbraio 2011, il Commissario generale ha rifiutato la qualifica di rifugiato al sig. Lounani, tuttavia, anche tale sentenza, dopo un nuovo appello, è stata annullata dalla Commissione per il contenzioso in materia di stranieri poiché, quest’ultima ha ritenuto che il Commissario generale non avesse condotto una vera istruttoria complementare.76
Nel maggio dello stesso anno, per la terza volta, il Commissario generale ha rifiutato di conferire a Lounani lo status di rifugiato e la Commissione per il contenzioso in materia di stranieri ha annullato tale sentenza.77
Il 13 luglio 2012, il Consiglio di Stato, in seguito ad un ricorso amministrativo per cassazione, in merito alla sentenza emanata dalla Commissione per il contenzioso in materia di stranieri, ha annullato tale sentenza e ha rinviato la causa dinnanzi alla Commissione in diversa composizione.78
La Commissione per il contenzioso in materia di stranieri, modificata nella sua composizione, ha ritenuto che i fatti addebitati al sig. Lounani non costituissero reati terroristici in quanto tali poiché, nella sentenza del Tribunale penale di Bruxelles del 2006, questi era stato condannato per la sua appartenenza ad un gruppo terroristico senza addebitargli la commissione o la
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Art. 55/2 della legge del 15 novembre 1980 in materia di accesso al territorio, soggiorno, stabilimento e allontanamento dagli stranieri: <<Uno straniero è escluso dallo status di rifugiato qualora rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 1, sez. D, E o F della Convenzione di Ginevra>>.
74 Corte di giustizia, Lounani, cit., §31. 75 Ibid., §32. 76 Ibid., §33. 77 Ibid., §34. 78 Ibid., §35.
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partecipazione a un atto terroristico, quale previsto dall’art. 137 del codice penale modificato79. In particolare, non sarebbero stati dimostrati né un principio di atto preciso rientrante in tale tipologia di reato a carico del GICM, né la sussistenza di una condotta personale del sig. Lounani che facesse sorgere la sua responsabilità individuale nel compimento di un tale atto.80
La Commissione, ritenendo che nessuno degli atti per i quali il sig. Lounani era stato condannato raggiungesse il grado di gravità richiesto per poter essere qualificato come <<atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite>>, ai sensi dell’art. 12, n.2, lett. c), della direttiva 2004/83, con sentenza del 12 febbraio 2013 ha riformato la decisione del Commissario generale del 2011 e ha riconosciuto al sig. Lounani lo status di rifugiato.81
A questo punto, il Commissario generale ha impugnato la sentenza dinnanzi al Consiglio di Stato, mediante ricorso amministrativo per Cassazione, e quest’ultimo ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le cinque questioni pregiudiziali.
Nella prima questione pregiudiziale il Consiglio di Stato ha chiesto se l’art. 12, n.2, lett. c) della direttiva 2004/83 debba essere interpretato nel senso che esso implica necessariamente, affinché la clausola di esclusione da esso prevista possa operare, che il richiedente asilo sia stato condannato per uno dei reati terroristici previsti dall’art. 1, n.1, della decisione quadro 2002/475.82
In caso di risposta negativa, il giudice chiede alla Corte europea se fatti, come quello imputati al sig. Lounani dal Tribunale penale di Bruxelles e per i quali questi è stato condannato, possano essere considerati atti contrati alle
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Art. 137 del codice penale modificato, al §1 dispone: <<Costituisce un reato terroristico il reato di cui ai paragrafi 2 e 3, che per natura o contesto può arrecare grave danno a un paese o a un’organizzazione internazionale ed è commesso intenzionalmente al fine di intimidire gravemente una popolazione o costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto, o destabilizzare gravemente o distruggere le strutture fondamentali politiche, costituzionali, economiche o sociali di un paese o di’un’organizzazione internazionale>>.
80 Corte di giustizia, Lounani, cit., §36. 81
Ibid., §37. 82
Art. 1, n.1 della decisione quadro 2002/475 corrisponde al nuovo art. 3, n.1, della direttiva 2017/541 rubricato: <<Atti di terrorismo>>.
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finalità e ai principi delle Nazioni Unite ai sensi dell’art. 12, n.2, lett. c) della direttiva 2004/83.
Nel terzo quesito, poi, il Consiglio di Stato ha chiesto, al giudice dell’Unione europea, se ai fini dell’esclusione di un richiedente protezione internazionale a causa della sua partecipazione a un’organizzazione terroristica, la sentenza di condanna in quanto membro dirigente di un’organizzazione terroristica, che dichiari che il richiedente protezione internazionale non ha commesso, né tentato di commettere, né minacciato di commettere un atto terroristico, sia sufficiente per constatare l’esistenza di un atto di istigazione o di partecipazione, ai sensi dell’art. 12, n.3 della direttiva 2004/83, imputabile al richiedente, o se sia necessario procedere a un esame individuale dei fatti di causa e dimostrare la partecipazione alla commissione di un reato terroristico o l’istigazione a un reato terroristico come definito dall’art. 1 della decisione quadro 2002/475.
Con la quarta questione pregiudiziale, il giudice interno ha chiesto se ai fini dell’esclusione di un richiedente protezione internazionale a causa della sua partecipazione a un’organizzazione terroristica, eventualmente in qualità di membro dirigente, l’atto di istigazione o di partecipazione, previsto dall’art. 12, n.3, della direttiva in questione, debba riguardare la commissione di un reato terroristico come definito dall’art. 1 della decisione quadro 2002/475 o possa riguardare la partecipazione a un gruppo terroristico, previsto dall’art. 2 di tale decisione quadro.83
In ultimo, il Consiglio di Stato si è chiesto se in materia di terrorismo, l’esclusione dalla protezione internazionale, prevista dall’art. 12, n.2, lett. c), della direttiva, sia possibile in assenza della commissione, istigazione o partecipazione a un atto violento, di natura particolarmente crudele, quale previsto dall’art. 1 della decisione quadro 2002/475.