Il rapporto tra il diritto d’asilo e la normativa sulla lotta al terrorismo

Con la prima questione, il giudice del rinvio ha chiesto se, per applicare l’art. 12, n.2, lett. c), della direttiva 2004/83 sia necessario che il richiedente

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L’art. 2 decisione quadro 2002/475 è stato sostituito con l’art. 4 <<Reati riconducibili a un gruppo terroristico>> direttiva 2017/541, senza modificarne il contenuto.

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protezione internazionale sia stato condannato per uno dei reati terroristici di cui all’art. 1, n.1, della decisione quadro 2002/475, recepita nell’ordinamento belga con la legge del 19 dicembre 2003.

Per rispondere a tale quesito la Corte ha fatto prima un’analisi delle basi giuridiche su cui poggia l’art. 12, n.2, lett. c). In particolare, la Corte ha ricordato che la Convenzione di Ginevra costituisce la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale sulla protezione dei rifugiati e che le disposizioni della direttiva 2004/83, relative alle condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato, sono state adottate al fine di aiutare le autorità competenti degli Stati membri ad applicare detta Convenzione basandosi su nozioni e criteri comuni.84 L’interpretazione della direttiva, quindi, deve essere effettuata alla luce dell’economia generale e delle finalità di quest’ultima, nel rispetto della Convenzione di Ginevra e degli altri trattati pertinenti di cui all’art. 78,n.1, TFUE.85

L’art. 12, n.2, lett. c), corrisponde all’art. 1F (c) della Convenzione di Ginevra il quale prevede che le disposizione della suddetta Convenzione si applichi a quelle persone nei confronti delle quali vi sono seri motivi per considerare che si siano rese colpevoli di azioni contrarie ai fini e ai principi delle Nazioni Unite. Questi ultimi sono specificati nella direttiva europea come <<quelli stabiliti nel preambolo e negli artt. 1 e 2 della Carta delle Nazioni Unite>>. In particolare, il 22° considerando della direttiva 2004/83 specifica che questi atti contrari ai fini e ai principi delle Nazioni Unite si rispecchiano, tra l’altro, <<nelle risoluzioni delle Nazioni Unite relative alle misure di lotta al terrorismo, nelle quali è dichiarato che “atti metodi e pratiche di terrorismo sono contrari ai fini e ai principi delle Nazioni unite” e che “chiunque inciti, pianifichi , finanzi deliberatamente atti di terrorismo compie attività contrarie ai fini e ai principi delle Nazioni Unite”>>.86

In particolare, le risoluzioni a cui si fa riferimento sono la risoluzione 1377(2001) del Consiglio di sicurezza che afferma essere contrari ai fini e ai principi delle Nazioni Unite non soltanto <<gli atti di terrorismo internazionale>> ma anche <<il finanziamento, la pianificazione e la preparazione degli atti di terrorismo internazionale, come tutte le altre forme

84

Considerando 3, 16 e 17 della direttiva 2004/83/CE. 85

Corte di giustizia, Lounani, cit., §§41-42. 86 _{Ibid., §§.44-45.}

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di sostegno a tale fine>>87 e la risoluzione 1624(2005) dal quale si può dedurre che questi non si limitino agli <<atti, metodi e pratiche di terrorismo>>. Infatti, ai fini della lotta al terrorismo, il Consiglio di sicurezza invita gli Stati, conformemente agli obblighi internazionali, a privare del diritto di asilo e di consegnare alla giustizia <<chiunque fornisca sostegno al finanziamento, all’organizzazione, alla preparazione o alla commissione di atti di terrorismo, vi concorra, vi partecipi o tenti di parteciparvi o dia rifugio ai suoi autori>>. E, in chiusura, il Consiglio invita gli Stati a <<negare l’asilo a qualsiasi individuo sul cui conto si dispongano di informazioni attendibili e pertinenti secondo cui sussistono fondati motivi per ritenere che egli si sia reso colpevole di istigazione a commettere uno o più atti terroristici>>.88

La Corte da ciò ha dedotto che la nozione di <<atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite>>, inserita sia nella normativa internazionale che europea, non può essere interpretata come limitata alla commissione di atti di terrorismo come precisati nelle risoluzioni del Consiglio di sicurezza. In particolare, contrariamente a quanto affermato dal sig. Lounani, tale norma non può essere applicata solo in presenza dei reati terroristici di cui all’art. 1, n.1, della decisione quadro 2002/475 e dunque non è necessaria neanche l’esistenza di una condanna penale che sanzioni siffatto reato.89

In particolare, la Corte ha sottolineato che la decisione quadro mira al ravvicinamento, in tutti gli Stati membri, della definizione di reati terroristici, ivi compresi quelli riconducibili a organizzazioni terroristiche. Se il legislatore dell’Unione avesse inteso restringere l’ambito di applicazione dell’art. 12, n.2, lett. c), della direttiva 2004/83 e limitare la nozione di <<atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite>> ai soli reati elencati all’art. 1, n.1, della decisione quadro, avrebbe potuto farlo essendo la direttiva successiva a quest’ultima. Inoltre la norma della direttiva non si riferisce espressamente ad alcun altro strumento dell’Unione europea in materia di lotta al terrorismo.90

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Risoluzione 1377/2001 del Consiglio di sicurezza dell’Onu del 12 novembre del 2001, punto 5.

88 _{Risoluzione 1624/2005 del Consiglio di sicurezza del 14 settembre del 2005, punto} 1 c).

89

Corte di giustizia, Lounani, cit., §§48-49. 90 _{Ibid., §52.}

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La Corte, dunque, si è espressa negativamente nella prima questione che le è stata posta. In particolare, ha affermato che non è necessario che il richiedente protezione internazionale sia stato condannato per uno dei reati terroristici di cui all’art. 1, n.1, della decisione quadro 2002/475.91

Il giudice europeo, nel risolvere questa prima questione pregiudiziale, non si è discostata da quanto affermato dall’Avvocato generale nelle sue conclusioni.92

In particolare, l’analisi fatta dall’Avvocato generale merita di essere analizzata per la scrupolosità con cui è stata condotta. Importanti sono una serie di osservazioni fatte.

In primo luogo, anche, l’Avvocato generale, ha affermato che l’ambito di applicazione e le finalità dell’art. 12, n.2, lett. c) della direttiva qualifiche e dell’art. 1 della decisione quadro non coincidono, soprattutto tenendo conto che la direttiva qualifiche è successiva alla decisione quadro e il legislatore non ha stabilito una connessione esplicita.93

In secondo luogo, essa rileva come, limitare l’applicazione dei motivi di esclusione di cui all’art. 12, n.2, lett. c), risulterebbe in contrasto con l’affermazione secondo la quale la Convenzione di Ginevra costituisce la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati.94 E la stessa Convenzione non fa dipendere l’applicazione dell’art. 1 F lett. c) a da condizioni aggiuntive, quali la condanna penale, a livello nazionale o internazionale.95

In terzo luogo si sottolinea come sia diversa la base giuridica dei due atti. Mentre la direttiva qualifiche è una misura umanitaria96 che affonda le sue radici nell’odierno titolo V TFUE in materia di spazio di libertà, sicurezza e giustizia negli art. 67 e 78, le origini della decisione quadro sono diverse. Tale decisione prevede che taluni atti terroristici siano perseguiti penalmente e impone agli Stati membri di punire le violazioni e gli attentati gravi ad

91

Ibid., §54.

92 _{Conclusioni dell’Avvocato Generale ELEANOR SHARPSTON, 31 maggio 2016,} Commisaire général aux réfugies et aux apatrides c. Mostafa Lounani.

93 _{Ibid., §53. Si veda CHERUBINI F., Asylum Law in the European Union, New York} 2015, pp. 210 ss.

94

3° considerando direttiva qualifiche 2004/83/CE. 95

Conclusioni dell’Avvocato Generale Eleanor Sharpston, §54. 96 _{Corte di giustizia, B&D, cit., §93.}

106 alcuni valori comuni dell’Unione Europea.97

La base giuridica si rinviene nel titolo VI del TUE sulla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale [artt. 29,31, n.1, lett. e) e 34, n.2, lett. b), TUE].98 Pertanto l’ambito di applicazione e le finalità delle due misure non coincidono.99

Inoltre ravvisare nel testo la condizione secondo la quale l’esclusione ai sensi dell’art. 12, n.2, lett. c), della direttiva qualifiche dipende dall’esistenza di una precedente condanna penale per reato terroristico, ai sensi dell’art. 1, n.1, della decisione quadro porterebbe a una duplice restrizione. Da un lato significherebbe che una persona colpevole di altri atti connessi al terrorismo non elencati nell’art. 1, n.1, come la direzione di un’organizzazione terroristica o la partecipazione alle attività di un’organizzazione terroristica (art.2, n.2), esula dall’ambito di applicazione dei motivi di esclusione, dall’altro lato, ciò limiterebbe la nozione di <<atti contrari alle finalità e ai