La gravità dell’atto

Una volta che l’atto in questione è considerato contrario agli scopi e ai principi dell’ONU e risulta essere un atto illecito, dobbiamo affrontare una questione ulteriore, ossia, se l’atto in questione è di gravità sufficiente da

123

Sivakumaran, op. cit., p. 374. 124 _{Ibid., p. 376.}

53

poter ricadere nell’ambito di applicazione dell’art. 1F (c). Questa fase è necessaria per garantire che la disposizione non si estenda a lievi violazioni di legge, date le conseguenze che discendono dall’esclusione. Fornisce, inoltre, la necessaria flessibilità per i singoli stati.125 L’UNHCR ha stabilito che la gravita debba essere valutata in primo luogo facendo un’equivalenza tra i tipi di atti che rientrano nelle varie ipotesi di esclusione e in secondo luogo riferendosi alla gravità della condotta.126

Partendo dal primo criterio, dobbiamo comparare le varie ipotesi di esclusione. Entrambi gli articoli 1F (a) e (b) contengono un aspetto di gravità all’interno di essi. L’art. 1F (b) fa esplicitamente riferimento al concetto di “gravi” reati non politici. Mentre, l’art. 1F (a), facendo riferimento ai crimini contro la pace, ai crimini di guerra e ai crimini contro l’umanità, implicitamente richiama l’elemento di gravità su cui essi poggiano. Dunque un elemento di gravità simile dovrebbe essere anche alla base dell’art. 1F (c). In particolare l’UNHCR, nelle sue Guidelines stabilisce che “l’art. 1F (c) è attivato solo in circostante estreme da un’attività che attacca le stesse basi della convivenza della comunità internazionale. Tale attività deve avere una dimensione internazionale”.127

Sempre l’UNHCR, poi, nelle Background Note, che accompagnano le Guidelines, offre ulteriori indicazioni: “le parole chiave dell’art. 1F (c) –“atti contrari agli scopi e ai principi delle Nazioni Unite”- dovrebbero essere interpretate in senso restrittivo e la loro applicazione riservata alle situazioni in cui un atto e le relative conseguenze incontrano una soglia elevata. Questa soglia dovrebbe essere definita in base alla gravità dell’atto in questione, del modo in cui è organizzato l’atto, del suo impatto internazionale e degli obiettivi a lungo termine e delle implicazioni per la pace e la sicurezza internazionali”.128

Altri fattori di rilevanza sono, poi, la natura, il ruolo e la posizione di leadership dell'attore che ha commesso l'atto; il numero e l'identità delle vittime; la natura degli atti, insieme con la loro scala e sistematicità; il coinvolgimento dell'attore in quelle azioni; il contesto in cui sono stati commessi gli atti; e l'impatto più ampio sulla comunità valutato sia 125 _{Ibid., p. 377.} 126 UNHCR, Guidelines, §17. 127 Ibid.

54

geograficamente che temporalmente. In sostanza, la situazione deve essere considerata nel suo complesso.129

Le implicazioni dell'atto per la pace e la sicurezza internazionali sono particolarmente importanti. In effetti, il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali è uno degli scopi fondamentali dell'ONU. In molti casi, saranno questi a determinare se un atto rende un individuo escludibile o meno. La mancanza di gravi implicazioni per la pace e la sicurezza internazionali escluderà molti dei reati transnazionali, come la corruzione, l'uso illegale della posta e casi isolati di tortura o asservimento. Altri atti, come alcuni atti terroristici, saranno coperti solo nella misura in cui hanno gravi ripercussioni internazionali. Occasionalmente, atti che non pregiudicano seriamente la pace e la sicurezza internazionali possono rendere un individuo escludibile; ma affinché ciò avvenga, gli altri fattori che sono alla base della gravità della condotta dovranno essere particolarmente forti. Ciò sarebbe in pratica limitato a situazioni eccezionali, come quella in cui una figura di alto livello compie atti di tortura e sparizioni forzate diffuse o sistematiche che non raggiungono il livello di crimini contro l'umanità, ad esempio, a causa della loro mancata attuazione a sostegno di uno stato o di una politica organizzativa.130

Un aspetto di questa valutazione, e un problema che si è dimostrato controverso, è l'identità dell'attore che esegue l'atto. Per molti anni, l'opinione prevalente è stata che l'articolo 1F (c) riguardasse solo funzionari statali di alto rango. Occasionalmente, questo è stato esteso a funzionari di alto livello di entità statale, ma non si è esteso a funzionari statali di basso livello o non statali. La logica alla base di tale posizione era che la Carta delle Nazioni Unite fosse indirizzata agli Stati e alle stesse Nazioni Unite e che gli atti dei privati fossero contemplati dall'articolo 1F (a) e (b). Nel corso del tempo, le cose hanno iniziato a cambiare. La giurisprudenza ha assunto una posizione contraria e l'UNHCR ha successivamente modificato la propria posizione.131

129 _{Sivakumaran, op.cit., p.379.} 130 _Ibid.

131

Si veda in tal senso GRAHL-MADSEN, The Status of Refugees in International Law, Vol. I, Refugee Character, American Journal of International Law, USA, 1968, vol. 62, fasc. 1, pp. 231-232.

55

Due sono i problemi legati a questo aspetto. Il primo riguarda la natura dell’individuo, ossia se possiamo essere di fronte soltanto ad un funzionario statale, o anche ad un funzionario di un’entità statale o un privato. Il secondo riguarda il livello dell’individuo all’interno della gerarchia.

Il primo problema deve essere considerato insieme all’atto specifico che rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 1F (c). Tradizionalmente nell’ambito delle norme sui diritti umani è stato ritenuto che lo stato fosse portatore dell’obbligo di rispettarli e l’individuo fosse beneficiario del diritto. Di conseguenza si è ritenuto che l’art 1F (c) dovesse essere limitato ai funzionari statali. Però se riteniamo che il terrorismo rientri in questa fattispecie, e sappiamo che il terrorismo è legato agli attori non statali, la norma deve essere pertanto estesa anche ad essi.132

Il secondo problema attiene al livello gerarchico dell’individuo in questione. I commentatori hanno proposto di limitare la figura dell’art 1F (c) a soggetti di alto livello, poiché gli individui di basso livello ricadono meglio sotto la previsione dell’art. 1F (b). Non è chiaro perché bisognerebbe fare questa distinzione basata sull’autore e molti stati, infatti, non la seguono.133

In definitiva, tutti gli attori - siano essi funzionari statali, funzionari di entità statali o privati; funzionari di alto livello o funzionari di basso livello - possono avere un effetto altamente deleterio sugli scopi e sui principi dell'ONU e possono attaccare “le stesse basi della convivenza della comunità internazionale”. Gli atti terroristici internazionali sono un esempio. Su questa base, l'affiliazione organizzativa e il grado istituzionale di un individuo sono solo due dei fattori che devono essere valutati nel determinare la gravità. Ciò non significa che le azioni di ogni singolo individuo, sia esso statale o non statale e se alto rango o basso rango, soddisfino automaticamente la disposizione. Piuttosto, gli individui non possono essere esclusi dall'articolo in virtù del loro status di basso rango o privato.134