per la programmazione dei Comun
2. Il DUP e la programmazione dello sviluppo sostenibile negli enti local
Lo strumento di riferimento per la programmazione degli enti locali è costituito dal Documento Unico di Programmazione (DUP). Stante la centralità di tale documento nell’ambito dei processi decisionali e di spesa degli enti locali, la capacità di tali amministrazioni di inte- grare nella propria programmazione contenuti legati all’Agenda 2030 si misura anche attraverso la rilevanza che agli SDG viene attribuita nelle diverse sezioni del DUP. Tale valutazione deve però tener conto delle caratteristiche e della natura di tale strumento, introdotto ormai più di 10 anni fa.
Con la Legge 5 maggio 2009, n. 42, ha preso avvio un processo di riforma degli ordinamenti contabili pubblici, volto a rendere i bilanci delle amministrazioni pubbliche omogenei, confrontabili e aggrega- bili, introducendo nei processi di misurazione e valutazione della per- formance una importante occasione di coordinamento e integrazione dei diversi strumenti. Il DUP è previsto dal Principio contabile appli- cato concernente la programmazione di bilancio. Tale documento è stato introdotto con l’obiettivo di sostituire i precedenti strumenti di programmazione, quali la Relazione Previsionale e Programmatica, e ha rappresentato un’innovazione, almeno in potenza, decisiva nel ci- clo di programmazione dell’ente locale in quanto si poneva l’obiettivo di portare alla totale integrazione i diversi strumenti di programma- zione dell’ente, consentendo una lettura unitaria della programmazio- ne strategica e della sua declinazione in programmazione operativa e sottolineando la rilevanza dei processi di rendicontazione consuntiva. L’estensione del DUP è ampia: per ogni funzione assegnata all’Ente Locale il documento identifica strategie, obiettivi e dettagli operativi. Il collegamento organico tra il DUP, il Piano esecutivo di gestione (PEG) che rimane lo strumento nel quale si sostanzia la relazione tra organo esecutivo e responsabili dei servizi, e il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio è pensato per dare maggiore sistematicità
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151 e coerenza al complesso delle decisioni che accompagnano, sostengo- no e spiegano strategicamente i valori finanziari posti nei documenti di bilancio. Il DUP sviluppa e concretizza le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato presentate al Consiglio dal Sindaco ai sensi dell’art. 46, comma 3 del TUEL. “Le linee programmatiche” sono dunque l’unico documento di indirizzo strategico a monte del DUP.
I contenuti di programmazione definiti dall’Agenda 2030 e da- gli SDG trovano spazio di potenziale applicazione tanto nella sezione strategica, e nei relativi obiettivi strategici, tanto nella sezione ope- rativa, e nei relativi programmi e obiettivi operativi, del DUP. Una loro declinazione concreta richiede tuttavia che a tali contenuti siano associati anche obiettivi esecutivi, indicatori e risorse, attraverso l’ar- ticolazione del PEG. In assenza di tale passaggio, il rischio è che il col- legamento tra SDG e DUP si risolva in una generica dichiarazione di intenti mentre, al contrario, attraverso una dettagliata identificazione di tutte le attività che, a vario titolo, contribuiscono alla realizzazione dei diversi SDG, diventa possibile identificare il contributo effettivo, tanto in termini di risorse equivalenti, tanto in termini di attività e risultati, che ogni ente fornisce alla realizzazione degli impatti am- bientali, economici e sociali associati a tale modello.
Un’interessante ricerca condotta recentemente sulle 14 Città Me- tropolitane evidenzia come tale occasione di integrazione sia solo in parte raccolta (Del Gesso, 2020). L’analisi mostra come tutte le Città Metropolitane stiano integrando obiettivi di sostenibilità nei propri documenti di programmazione, ma in misura diversa e con partico- lare attenzione ai rifiuti. Inoltre, ad investire sulla sostenibilità sono soprattutto gli enti che hanno maggiori risorse, come se sostenibilità e SDG fossero un contenuto ulteriore di programmazione e non una diversa modalità di integrare, anche in ottica manageriale, diversi pro- grammi.
A livello metodologico sono possibili tre livelli di integrazione tra SDG e DUP: un primo livello è rappresentato dalla possibilità che gli enti locali contribuiscano al monitoraggio degli indicatori propo- sti dall’Agenda 2030 comprendendone alcuni nel proprio Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio. Si tratta di una pratica che rischia però di scontrarsi con la tradizionale avversione delle ammi- nistrazioni pubbliche ad impiegare nei propri documenti di program- mazione indicatori di impatto, specie quando questi, come nel caso degli indicatori SDG, non sono associati alle funzioni e alle attività di esclusiva competenza. Ad un secondo livello si colloca la possibi-
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Enti locali e Sustainable Development Goals
lità che l’ente evidenzi opportunamente quali attività e quali obiettivi esecutivi contribuiscono al raggiungimento degli SDG. Adottando un approccio selettivo, l’ente locale può non soltanto inserirsi nello sforzo globale verso la sostenibilità, ma può anche aiutare la propria collet- tività a comprendere meglio come in concreto sia possibile fare passi avanti verso, ad esempio, la lotta alla fame o la riduzione delle dispa- rità di genere. Infine, ad un livello più alto e complesso, si colloca la definizione di veri a propri obiettivi sostenibili, ispirati dagli SDG at- traverso una declinazione degli stessi nell’ambito dello specifico con- testo socio-economico e ambientale in cui l’ente opera.
Figura 1 – I 17 SDG e le missioni di bilancio1
Le principali difficoltà nel mettere in pratica questo ultimo livello ap- paiono riconducibili non tanto alla distanza tra i contenuti degli SDG e le funzioni svolte dall’ente locale, la Figura 1 nel confrontare i due elenchi rende evidente che gli spazi di sovrapposizione sono notevoli.
1 Nell’ambito della normativa e disciplina contabile, le missioni rappresentano
le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni utilizzando risorse finanziarie, umane e strumentali a ciò destinate, esse sono definite anche tenendo conto di quelle individuate per il bilancio dello Stato. Le missioni sono articolate in programmi raccordati con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari COFOG.
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153 Nella Figura, le missioni in cui si articola il bilancio degli Enti Locali sono riportate con la colorazione del SDG corrispondente per tematica e le sovrapposizioni sono decisamente estese. A costituire un ostacolo sono più probabilmente le logiche e i processi di programmazione, ancora troppo incentrati sul “quanto” si spende e sulla ricerca di una copertura di interventi e iniziative maturate nel tempo non sempre all’interno di un disegno strategico coerente.