Soft law e Covid-19: una breve introduzione

La soft law gioca un ruolo fondamentale nel promuovere la resilienza dei sistemi giuridici contemporanei e, conseguentemente, nell’accre- scere la fiducia dei cittadini nel diritto pubblico e nelle istituzioni a di- versi livelli. Infatti, mentre gli strumenti legali tradizionali appaiono mal equipaggiati per affrontare le sfide del mondo contemporaneo, al contrario, la soft law – essendo una normatività fluida che opera in una rete composita e altamente flessibile di attori internazionali, sovranazio- nali, nazionali e sub-nazionali – non solo sostiene in maniera significa- * Barbara Boschetti è Professore ordinario di diritto amministrativo, Facoltà di scienze politiche e sociali, UCSC e coordinatore del Tavolo Cattolicaper la Pubblica amministrazione; Maria Daniela Poli è Dottore in ricerca in Istituzioni e Politiche Comparate, Università degli studi di Bari e avvocato presso Arendt&Madernach (Lussemburgo).

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tiva l’effettività dei sistemi legali a tutti i livelli (internazionale, sovrana- zionale e domestico) e in tutte le fasi del processo di regolamentazione (dall’elaborazione delle regole alla loro esecuzione), ma rende anche possibili forme dirette molto flessibili di comunicazione/dialogo tra l’ordine internazionale da un lato e gli individui e le imprese dall’altro.

Queste caratteristiche rendono la soft law «particolarmente adatta a far fronte ad emergenze come l’attuale pandemia» (Oana, 2020, p. 1). Pertanto, l’ampio e significativo uso della soft law nella lotta contro il Covid-19 non può essere considerato una semplice coincidenza. Il rapporto si propone di analizzare le misure di soft law adottate a livello internazionale, europeo e nazionale per contrastare l’attuale pandemia.

2. Il livello internazionale ed europeo delle misure di soft law

Considerato il numero di vittime, questo virus è stato paragonato ad una guerra, una «guerra che ha bisogno di un piano di guerra per essere combattuta», come affermato dal Segretario Generale delle Nazioni Unite, António Guterres, al vertice del G-20 sulla pande- mia Covid-19. Il contributo internazionale ed europeo a questo ri- guardo non è solo enorme in termini di misure adottate, ma anche di alto valore, nonostante la natura non vincolante di tali misure. Infatti, come evidenziato da Armin von Bogdandy e Pedro A. Villa- real (2020, pp. 28-29) con riferimento all’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), ma questo vale anche in relazione ad altre orga- nizzazioni internazionali e alle istituzioni europee, senza il quadro giuridico da loro fornito «le varie risposte date da molti Paesi sotto forte pressione sarebbero ancora più diverse e il grado di incertezza sarebbe ancora più elevato». In altre parole, le misure di soft law internazionali ed europee svolgono una funzione di coordinamento essenziale per i livelli di governo nazionali.

Tra i tanti attori internazionali, le misure adottate dalle Nazio- ni Unite (ONU) e dalla sua agenzia specializzata responsabile della salute pubblica internazionale (l’OMS) meritano un’attenzione par- ticolare, anche in virtù degli obiettivi di questi attori internazionali (sicurezza e salute) e del fatto che l’ONU è la più grande e potente organizzazione intergovernativa del mondo. L’ONU non solo ha ri- conosciuto che la pandemia Covid-19 è allo stesso tempo una crisi sanitaria, economica, umanitaria, della sicurezza e dei diritti umani e che è necessario un approccio comune da parte della società, dei governi e del mondo per superare tale crisi, ma ha anche lanciato una risposta globale dell’ONU al Covid-19, organizzata in tre parti:

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67 – Una risposta sanitaria su larga scala, coordinata e globale, guida-

ta dall’OMS e dal suo Piano strategico di preparazione e risposta, che mira a mobilitare tutti i settori e le comunità nella risposta, nel controllo e nella eliminazione della trasmissione del virus, a ridurre la mortalità, fornendo assistenza alle persone colpite, ed a sviluppare vaccini e terapie sicuri ed efficaci che possono essere forniti su larga scala e che sono accessibili in base alle necessità – Uno sforzo ad ampio raggio per salvaguardare vite e mezzi di

sussistenza, affrontando i devastanti aspetti socioeconomici, umanitari e relativi ai diritti umani della crisi con attenzione a coloro che sono stati più colpiti; e

– Un processo di recupero trasformativo che conduca ad un mon- do migliore post-Covid-19, affrontando le fragilità sottostanti e identificando opportunità di cambiamento trasformativo verso società ed economie più giuste, uguali e resilienti (Fonte, UN Comprehensive Response to Covid-19).

Inoltre, il Segretario Generale delle Nazioni Unite rilascia policy briefs (che sono classificate per tema, gruppo di popolazione e re- gione) al fine di fornire idee ai governi su come affrontare le conse- guenze di questa crisi. Tali note sono molto interessanti poiché non solo trattano argomenti diversi (sicurezza alimentare e nutrizione, persone in movimento, salute mentale, diritti umani, debito, impat- to socio-economico, lavoro, città, turismo, ineguaglianza, istruzione e salute universale), ma tengono anche conto di prospettive differen- ti, per es. l’appartenenza a specifiche categorie di persone (disabili, anziani, bambini e donne) e le aree geografiche meno attrezzate a contrastare la pandemia (Africa, Stati arabi, Sud-Est asiatico, Ameri- ca latina e Caraibi).

Nonostante il ritardo, l’inefficienza e la mancanza di trasparenza riscontrate da alcuni studiosi nell’azione dell’OMS (Ferrari, 2020, p. XXX), l’OMS sta emanando – come documentato sul proprio sito web – parecchi atti (guide tecniche, dichiarazioni, comunicati, con- ferenze stampa, linee guida, rapporti, risoluzioni e piani) finalizzati a orientare sia le reazioni degli stati membri sia il comportamento delle istituzioni/organizzazioni private e degli individui. Il fatto che i destinatari di tali atti non siano solo gli Stati ha una grande im- portanza, perché ciò significa che tali misure non hanno bisogno di essere filtrate dal livello nazionale di governo (Izzo, 2020, p. 2255).

Il collasso dell’economia causato dalla pandemia ha condotto an- che l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

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(OCSE) a sviluppare dati, analisi e raccomandazioni su una serie di argomenti per affrontare l’emergente crisi sanitaria, economica e sociale. Il significato di tali misure ristà sia nell’attenzione attribuita a settori vulnerabili della società e dell’economia (come il turismo) sia nel tentativo di elaborare risposte politiche coordinate tra i Paesi in grado di stimolare una ripresa resiliente.

A livello europeo la risposta alla crisi dovuta al coronavirus è sta- ta guidata dalla Commissione europea. Nel farlo, la Commissione, da una parte, «si è assunta, insieme alle autorità nazionali, la propria parte di responsabilità per rispondere adeguatamente ai gravi pro- blemi di salute pubblica legati alla crisi Covid-19» (Baratta, 2020, p. 370) e, dall’altra, ha dato «il suo contributo in termini di solidarietà, i.e. la quintessenza del valore normativo della costruzione europea» (Idem, p. 366). L’Unione europea ha affrontato la situazione con gli strumenti flessibili e atipici di soft law, emettendo comunicazioni, raccomandazioni, linee guida, codici di condotta, etc. Ex multis, me- ritano di essere menzionati i seguenti atti:

– Comunicazione per una risposta economica coordinata all’epide- mia di Covid-19 (13 marzo 2020)

– Roadmaps del Consiglio europeo e della Commissione europea – Comunicazione della Commissione europea del 20 marzo 2020:

quadro temporaneo a sostegno dell’economia (ulteriormente modificata)

– Raccomandazione (UE) 2020/518 dell’8 aprile 2020 relativa a un pacchetto di strumenti comuni dell’Unione per l’uso della tecno- logia e dei dati al fine di contrastare la crisi Covid-19 e uscirne, in particolare per quanto riguarda le applicazioni mobili e l’uso di dati anonimizzati sulla mobilità; e

– Piano d’azione europeo congiunto verso l’abolizione delle misu- re di contenimento del Covid-19 del 15 aprile 2020.

Inoltre, dati gli incerti e differenti approcci nazionali con riferimen- to alla chiusura dei confini e alla mobilità, la Commissione ha avuto il merito di costruire un ombrello strategico, emanando linee guida per misure di gestione delle frontiere per proteggere la salute ed as- sicurare la disponibilità di beni e servizi essenziali, restrizioni tem- poranee per i viaggi non essenziali verso l’UE, guide per assicurare il libero movimento dei lavoratori, specialmente in materia di salute, rimpatrio e organizzazione del viaggio per i passeggeri delle navi da crociera e gli equipaggi delle navi da carico, e una proposta per assicurare che ogni misura adottata dagli Stati membri, che limitano

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69 la libera circolazione a causa della pandemia, sia coordinata e comu- nicata in maniera chiara a livello europeo.

Infine, è anche importante lo sforzo profuso dalle istituzioni eu- ropee nella lotta contro la cattiva informazione e la disinformazione. Al fine di raggiungere questo obiettivo, l’Unione europea ha sug- gerito di seguire i consigli del Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) e dei siti web delle pertinenti organizzazioni dell’UE e internazionali (ECDC e OMS), nonché di non condividere informazioni non verificate che provengono da fon- ti dubbie. Allo stesso tempo, l’UE sta lavorando in stretta collabora- zione con le piattaforme online per incoraggiarle a promuovere fonti autorevoli, eliminare i contenuti che sono stati accertati come falsi o fuorvianti e rimuovere contenuti illegali o che potrebbero causare danni fisici. Tali azioni sono molto significative, perché mostrano un tentativo di collegare le misure europee e internazionali e una grande attenzione per la società civile e i nuovi mezzi di comunica- zione (web e social network).

Nel documento FuturAP - Rapporto sul Futuro e l'innovazione dell'Amministrazione Pubblica (pagine 66-70)