Proposte e scenar

Dai dati della relazione annuale della Corte dei Conti si evince che circa un migliaio delle circa 5.000 società pubbliche potrebbero essere liqui- date o accorpate ad altre per mancanza dei requisiti prescritti. Quanto agli accorpamenti delle società che pure possiedono i requisiti prescrit- ti, occorre riconoscere che tale risultato è perseguibile maggiormente nel settore dei servizi pubblici, soprattutto laddove è imposta una ge- stione per ambiti ottimali (in particolare nel servizio idrico) o minimi (distribuzione del gas), o comunque quale effetto della regolazione svol- ta dall’ARERA (in particolare nel servizio gestione rifiuti). Nel settore dei servizi strumentali le dimensioni societarie permangono limitate, anche perché i bisogni da soddisfare sono maggiormente su misura dell’ente interessato. Pertanto anche il valore della produzione e i risul- tati di esercizio sono più depressi rispetto al settore dei servizi pubblici.

5 _{La definizione è di Consiglio di Stato, Sez. V, 23/1/2019 n. 578 che ha appunto}

affrontato la questione di cosa debba intendersi per esercizio del controllo analogo di un comune che detenga una piccola partecipazione societaria.

FuturAP. Rapporto sul Futuro e l’innovazione dell’Amministrazione Pubblica – 2021

179 Del resto servizi pubblici e strumentali divergono profondamente sotto molteplici profili: i primi sono servizi rivolti al pubblico, caratterizza- ti da una certa uniformità di erogazione e da cui i gestori ritraggono un margine sia pure determinato dall’Autorità di regolazione; i servizi strumentali sono i più vari (dalla gestione degli impianti sportivi, all’ef- ficientamento degli edifici e gestione calore, cura del verde, manuten- zione delle strade, ecc.) e devono essere erogati secondo gli specifici bi- sogni di un ente territoriale, senza che la società dallo stesso partecipata possa pretendere di ritrarne un vero e proprio utile. In estrema sintesi si può dire che la dimensione organizzativa dei gestori dei servizi pubblici è funzionale ad assicurare qualità del servizio e riduzione dei costi in favore degli utenti, mentre il gestore dei servizi strumentali ha un’or- ganizzazione più tagliata su misura degli enti territoriali che intendono beneficiare delle correlative prestazioni. Il legislatore dovrebbe tenere conto di tali differenze nel definire i requisiti di razionalizzazione delle partecipazioni (ad es., il milione di fatturato medio annuo nel triennio è misura eccessiva per molte società strumentali), fermo restando che debbano essere assicurate gestioni comunque improntate a efficienza ed economicità. Del resto il ruolo delle società partecipate sia nel settore dei servizi pubblici sia in quello dei servizi strumentali resta fondamen- tale. In quello dei servizi pubblici perché lo stretto contatto con gli enti territoriali soci facilita l’individuazione dei bisogni e delle risorse del ter-

ritorio consentendo avanzamenti della qualità dei servizi6_{. In quello dei}

servizi strumentali perché permettono agli enti territoriali, soprattutto se di dimensioni medie o piccole, di poter contare su “tecnostrutture” in grado di sopperire alle proprie deficienze organizzative, divenendo così, almeno con riguardo ai servizi strumentali, un’alternativa alle poco praticate soluzioni organizzative dell’unione e della convenzione tra enti territoriali. Inoltre un confronto tra società partecipate e non resta importante anche sotto il profilo della comparazione tra i costi e la qualità dei servizi resi, anche in caso di affidamento diretto e non me- diante evidenza pubblica, giacché l’art. 192 del D.Lgs. 50/2016 impone la verifica della congruità economica dell’affidamento. Senza contare che i risultati di esercizio restano a beneficio degli enti soci, sia quando

6 _{Un esempio è offerto da CAP Holding, società di gestione del servizio idrico}

integrato della città metropolitana di Milano, che con un accordo del 2016 ha raccolto l’esigenza espressa dal Comune di Sesto San Giovanni per la trasformazione di un impianto di smaltimento dei rifiuti indifferenziati in un meno impattante impianto di smaltimento dei fanghi da depurazione, in grado di alimentare un digestore per lo smaltimento della frazione umida dei rifiuti con produzione di biometano, fornendo così un concreto esempio di economia circolare.

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Prospettive delle società a partecipazione pubblica dopo il Testo unico

vengano distribuiti gli utili in relazione a servizi pubblici profittevoli (ad es. nel settore della distribuzione e vendita del gas naturale), sia quando, derivando da efficienze gestionali, siano accantonate a riserva per nuo-

vi investimenti o comunque a beneficio del territorio degli enti soci7_.

Pertanto la razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche, la messa in liquidazione o la fusione delle società non aventi requisiti minimi di sopravvivenza, l’efficienza ed economicità della gestione restano obiettivi fondamentali; ma altrettanto importante è che non si radichi un’aprioristica avversione per le società a partecipazione pubblica, in quanto consentono di conseguire risultati ulteriori oltre la qualità ed economicità delle prestazioni. Anche a questo fine vanno chiariti, in pri- mo luogo da parte del legislatore, alcuni dubbi interpretativi che finisco- no sempre per rendere difficili i rapporti tra società partecipate ed enti soci. Tra di essi quelli relativi alle nozioni di “partecipazioni indirette” e di “controllo pubblico”, perché appare chiaro che il D.Lgs. 175/2016 abbia inteso, ad es., limitare il compenso degli amministratori in tutte le società in cui i soci pubblici detengano insieme la maggioranza delle partecipazioni, ma la nozione civilistica di controllo, fatta propria anche dal D.Lgs. 175/2016, è quella di cui all’art. 2359 del cod. civ. e impli- ca che un socio eserciti un’influenza dominante sulla società, con la conseguenza che nelle società pluripartecipate, in cui gli enti territoriali detengono tutti partecipazioni modeste, non risulta sussistere alcuna posizione dominante. Ugualmente, la nozione di “controllo analogo” dei singoli enti soci, al fine di qualificare come in house una società, non può giungere a scardinare completamente la disciplina civilistica delle società, imponendo che anche il socio con partecipazione pulvi- scolare sia determinante, ad es., nella nomina dell’organo amministra- tivo. Insomma, nel raccogliere i frutti positivi del TUSP, che ha dato avvio a un processo di riorganizzazione delle partecipazioni pubbliche, va ribadito che le società partecipate dagli enti territoriali continuano a svolgere un ruolo fondamentale nella gestione dei servizi e che i dubbi interpretativi vanno risolti per evitare una minore efficienza gestionale delle società a partecipazione pubblica.

7 _{Ad es., a fronte della pandemia, diverse società a partecipazione pubblica hanno}

destinato parte delle proprie riserve ad aiuti alle organizzazioni sanitarie del territorio, oppure direttamente agli enti soci per interventi in favore delle popolazioni colpite più duramente dal Covid-19; al riguardo è intervenuto anche il parere della Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 100/2020, che ha confermato la possibilità per le società in house di effettuare donazioni, ferma la responsabilità degli amministratori circa l’inerenza dell’atto dispositivo rispetto all’attività svolta e la conservazione del valore della partecipazione degli enti soci.