Next Generation EU: opportunità e sfide
3. I più recenti sviluppi e le questioni ancora aperte a livello europeo
Le Conclusioni del Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020 sono un atto di natura politica, al quale occorre dare seguito con l’adozione dei pertinenti atti giuridici (Contaldi, 2020). Si tratta di un’operazio- ne non banale, tenuto conto in particolare delle procedure previste per alcuni di tali atti. Ci si riferisce, innanzitutto, alla decisione sulle risorse proprie dell’Unione, di importanza fondamentale per NGEU in quanto contiene l’autorizzazione alla Commissione a contrarre
5 La parte restante delle sovvenzioni verrà erogata attraverso i programmi REACT-
EU (47,5 miliardi), Orizzonte Europa (5 miliardi), InvestEU (5,6 miliardi), Sviluppo rurale (7,5 miliardi), Fondo per una transizione giusta (10 miliardi) e RescEU (1,9 miliardi).
FuturAP. Rapporto sul Futuro e l’innovazione dell’Amministrazione Pubblica – 2021
59 prestiti sui mercati finanziari e la garanzia rappresentata dall’incre- mento dei massimali delle risorse proprie. Ebbene, questa decisio- ne non solo deve essere adottata dal Consiglio all’unanimità, ma la sua entrata in vigore è subordinata alla successiva approvazione da parte di tutti gli Stati membri secondo le rispettive norme costi- tuzionali (in sostanza, dunque, ad un voto favorevole dei rispettivi Parlamenti). Anche la formale adozione del QFP richiede un voto unanime del Consiglio, in questo caso preceduto dall’approvazione del Parlamento europeo. E, ancora, devono essere adottati tutti gli atti giuridici che disciplinano i vari programmi finanziari nei quali si articolano sia il QFP che NGEU, ivi compreso il regolamento che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (la cui base giu-
ridica6 comporta il ricorso alla procedura legislativa ordinaria, ossia
alla codecisione tra Consiglio e Parlamento europeo).
Il processo di adozione dei suddetti atti è stato contrassegnato, da un lato, dalle richieste del Parlamento europeo, che già in una ri- soluzione del 23 luglio 2020 non aveva mancato di sollevare critiche
all’accordo raggiunto dal Consiglio europeo7; dall’altro, e soprattut-
to, dalle resistenze di Polonia e Ungheria, che al fine di bloccare l’a- dozione a maggioranza qualificata di un regolamento volto a subor- dinare l’erogazione di fondi dell’Unione al rispetto dei principi dello Stato di diritto minacciavano di esercitare il diritto di veto riguardo alla decisione sulle risorse proprie e al QFP. Il compromesso rag- giunto sulle modalità di applicazione del suddetto regolamento nel Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre 2020 ha infine consentito di superare l’impasse, con la conseguente adozione, nei giorni imme- diatamente successivi, sia della decisione sulle risorse proprie (che deve ora essere approvata dai Parlamenti nazionali) che del QFP
2021-20278. Gli atti relativi ai singoli programmi finanziari – indi-
6 Nella Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un
dispositivo per la ripresa e la resilienza, COM(2020) 408 final del 28 maggio 2020, la
Commissione ha identificato come base giuridica l’art. 175, co. 3, TFUE, relativo alla coesione economica, sociale e territoriale.
7 Risoluzione del Parlamento europeo del 23 luglio 2020 sulle conclusioni della riunione
straordinaria del Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020 (2020/2732(RSP)), P9_
TA(2020)0206. Il Parlamento europeo ha chiesto, in particolare, di rafforzare la dotazione finanziaria di alcuni “programmi faro”, di raggiungere subito un accordo sulla riforma del sistema delle risorse proprie dell’Unione e di introdurre un meccanismo a difesa dello Stato di diritto (sull’ambiguità delle Conclusioni del Consiglio europeo a quest’ultimo proposito v. Castorina, 2020).
8 La decisione (UE, Euratom) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020,
relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, è pubblicata in
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Next Generation EU: opportunità e sfide (per l’Europa e per l’Italia)
spensabili per definirne la disciplina di dettaglio, in assenza della quale permangono profili di incertezza sulle precise modalità e con- dizioni di erogazione dei finanziamenti (Moavero Milanesi, 2020)
– dovrebbero essere finalizzati nei primi mesi del 20219.
Oltre a ciò, si deve considerare che, sia pure con minore urgen- za, sarà necessario affrontare la questione della riforma del sistema delle risorse proprie. Allo stato attuale, infatti, queste consistono perlopiù in contributi degli Stati membri, calcolati in base al rispet- tivo reddito nazionale lordo (Santini, 2015). Ciò significa che in as- senza di una riforma del sistema, che attribuisca all’Unione nuove e più autentiche risorse proprie, espressione di un’autonoma capa- cità impositiva, il rimborso dei prestiti contratti dalla Commissio- ne sui mercati finanziari verrebbe in ultima analisi a gravare sugli stessi Stati membri, attenuando così l’effettivo impatto della com- ponente sovvenzioni di NGEU. A questo proposito, le Conclusioni del Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020 si limitano a rendere conto dell’accordo raggiunto in merito all’introduzione, a partire dal 1° gennaio 2021, di una nuova risorsa propria consistente in un con- tributo nazionale calcolato in base al peso dei rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati, e a prospettare future proposte della Com-
missione relative a nuove risorse proprie10, la cui adozione rimane
però subordinata al complesso iter procedurale sopra ricordato (una- nimità in seno al Consiglio e successiva approvazione da parte di ciascuno Stato membro secondo le rispettive norme costituzionali).
GUUE L 424 del 15 dicembre 2020. Il regolamento (UE, Euratom) 2020/2093
del Consiglio, del 17 dicembre 2020, che stabilisce il QFP 2021-2027, è pubblicato in GUUE L 433 I del 22 dicembre 2020. Qui è anche pubblicato il regolamento (UE) 2020/2094 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, che istituisce uno strumento dell’Unione europea per la ripresa (ossia, NGEU), ripartendone le risorse tra i vari programmi finanziari nei quali esso si articola.
9 Tra questi atti rientra, in particolare, il regolamento che istituisce il dispositivo
per la ripresa e la resilienza, sul quale i negoziatori del Consiglio e del Parlamento europeo hanno raggiunto un accordo – che dovrà essere confermato dalle due istituzioni – il 18 dicembre 2020: cfr. il comunicato stampa COVID-19: deal to give
go-ahead to the new Recovery and Resilience Facility, reperibile nel sito Internet del
Parlamento europeo.
10 Nelle Conclusioni si legge che nel primo semestre del 2021 la Commissione
presenterà proposte relative a un meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera e a un prelievo sul digitale, ai fini della loro introduzione al più tardi entro il 1° gennaio 2023. Viene inoltre preannunciata una proposta su un sistema di scambio di quote di emissioni riveduto, mentre in termini più vaghi viene fatto riferimento a ulteriori risorse proprie, che potrebbero comprendere un’imposta sulle transazioni finanziarie.
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4. La governance del dispositivo per la ripresa e la resilienza
Come si è già osservato, l’erogazione di gran parte delle risorse finanziarie di NGEU avverrà attraverso il dispositivo per la ripresa e la resilienza. La governance di tale dispositivo è stata, dunque, una questione centrale nel Consiglio europeo del luglio 2020, soprat- tutto per la volontà dei Paesi “frugali” di ottenere un diritto di veto sull’erogazione dei finanziamenti. Tali Paesi non sono riusciti nel loro intento, ma la soluzione infine raggiunta instilla alcuni ele- menti intergovernativi all’interno di processi decisionali che, se- condo l’originaria proposta della Commissione, avrebbero invece dovuto fare capo esclusivamente ad essa.Le Conclusioni del Consiglio europeo prevedono, innanzitutto, che ogni Stato membro prepari un piano nazionale per la ripresa e la resilienza (PNRR), nel quale viene definito il programma di ri- forme e investimenti dello Stato membro interessato per il periodo 2021-2023. Tali piani sono valutati dalla Commissione entro due mesi dalla presentazione; la valutazione della Commissione deve però essere successivamente approvata dal Consiglio a maggioran-
za qualificata11, mediante un atto di esecuzione che il Consiglio si
adopera per adottare entro quattro settimane dalla proposta della Commissione.
In seguito, nella fase esecutiva dei PNRR, la valutazione po- sitiva delle periodiche richieste di pagamento degli Stati membri sarà subordinata al soddisfacente conseguimento dei pertinenti target intermedi e finali indicati negli stessi piani. Al riguardo, la Commissione dovrà chiedere il parere del comitato economico e finanziario, che si adopererà per raggiungere un consenso. Qua- lora, in via eccezionale, uno o più Stati membri ritenessero che vi siano gravi scostamenti dal soddisfacente conseguimento dei pertinenti target, essi potranno chiedere che la questione venga rinviata al successivo Consiglio europeo (c.d. emergency brake). In questo caso, la Commissione non potrà prendere alcuna decisione fino a quando il Consiglio europeo non avrà discusso la questio- ne in maniera esaustiva; la decisione ultima spetterà comunque alla Commissione, in coerenza con le norme dei Trattati che le attribuiscono la responsabilità di dare esecuzione al bilancio, e le Conclusioni del Consiglio europeo precisano altresì che, di norma, l’intero processo non dovrà richiedere più di tre mesi dal momento
11 Si ricorda che questa maggioranza richiede il voto favorevole di almeno il 55%
degli Stati membri, che rappresentino almeno il 65% della popolazione dell’Unione.
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Next Generation EU: opportunità e sfide (per l’Europa e per l’Italia)
in cui la Commissione ha chiesto il parere del comitato economico e finanziario.
Nel quadro così delineato, meritano un’ulteriore menzione i criteri ai quali è subordinata la valutazione positiva dei PNRR. A questo proposito, le Conclusioni del Consiglio europeo indicano tre criteri prioritari. Il primo è quello della coerenza con le raccoman- dazioni specifiche indirizzate allo Stato membro in questione nel contesto del “semestre europeo”, che non hanno per oggetto solo aspetti strettamente correlati ai conti pubblici, ma anche riforme istituzionali (Fasone, 2020), come per esempio nel caso dell’Italia quelle volte a migliorare l’efficienza del sistema giudiziario e della pubblica amministrazione. Il secondo criterio è quello del rafforza- mento del potenziale di crescita, della creazione di posti di lavoro e della resilienza sociale ed economica dello Stato membro. Infine, il terzo criterio è quello dell’effettivo contributo alla transizione
verde e digitale12. A questi criteri la proposta di regolamento che
istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza ne aggiunge
diversi altri13, che nel complesso sono volti ad imporre agli Stati
membri un’accurata opera di programmazione, così da dimostrare la capacità dei PNRR di perseguire efficacemente i suddetti obiet- tivi e di produrre un impatto duraturo.
In definitiva, emerge chiaramente da quanto appena illustrato che l’accesso ai finanziamenti del dispositivo per la ripresa e la resilienza è soggetto a una forma di condizionalità che implica che i PNRR, sebbene declinati secondo le peculiarità di ciascuno Sta- to membro, debbano essere coerenti con obiettivi e priorità fissati a livello europeo. In questo senso, NGEU si configura come uno strumento volto alla realizzazione di un’autentica politica macroe- conomica dell’Unione (Lionello, 2020).