lotta all’assenteismo e misure di “concretezza”
5. Tra legislazione post-emergenziale e Recovery Fund: l’ultima chiamata per una nuova Amministrazione
compiutamente digitale?
Come spesso avviene talora gli eventi subiscono una accelerazione impensabile per via di alcuni shock inattesi: la pandemia di Covid-19 e di converso la legislazione emergenziale che ne è scaturita ne rap- presenta un esempio paradigmatico.
Diventa pertanto centrale integrare l’organizzazione delle p.a con l’impetuosa innovazione tecnologica rappresentata dalla cd. quarta rivoluzione industriale, la quale sta riscrivendo i paradigmi della contemporaneità, anche in un’ottica post-emergenziale. È chia-
ro come il tema costituito dalle nuove modalità di lavoro13, deve ne-
cessariamente essere inquadrato entro un orizzonte più ampio, che sebbene in questa sede non sarà possibile approfondire, al contem- po davvero non si può omettere di citare almeno per macro punti: si tratta dei temi dell’innovazione e della valutazione della perfor- mance.
Con riferimento alla questione dei nuovi servizi che la p.a. offre
ai cittadini14 è palmare che col termine innovazione non si debba
13 Per un approfondimento sia consentito rinviare a Altimari 2018.
14 Si tratta, senza alcuna volontà tassonomica (ma soltanto esemplificativa) di
progetti che toccano campi molto eterogenei tra loro sia per ambiti di applicazione che per grado di sviluppo: si va dal processo telematico (d.l. n. 179/2012) al cd. Spid – cioè l’accessibilità tramite una identità digitale unica ai servizi di tutte le p.a (l. n. 98/2013) e più in generale ai progetti connessi alla Agenda digitale italiana (tra i quali la costituzione dell’Agid), derivante dalla “omologa” Agenda digitale europea nell’ambito della strategia Europa 2020, a proposte ancora più complesse e ambiziose come le cd. Smart city (che in Italia vedono come capofila il Comune di Milano) con le quali si intendono «strategie di pianificazione urbanistica correlate all’innovazione e in particolare alle opportunità offerte dalle nuove tecnologie della comunicazione per migliorare la qualità della vita dei cittadini [all’interno di questo concetto] la connettività telematica è quindi considerata una fonte di crescita e di
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Servono nuove norme per una rinnovata Pubblica amministrazione?
intendere la mera dimensione tecnologica, fine a se stessa, bensì un concetto, al contrario, molto meno “neutro” col quale si faccia riferimento a come le nuove tecnologie possano portare alla defi- nizione di nuovi processi: insomma, non un mero restyling dell’e- sistente ma una nuova via per fare cose nuove. Questo ovviamente impatta in maniera rilevante, sebbene indirettamente, con il lavoro agile. È chiaro che questa modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato potrà svilupparsi e soprattutto consolidarsi, non dovendo legarsi all’emergenza sanitaria, tanto più il processo di di- gitalizzazione delle “macchina” pubblica derivante da quella che è stata definita (o forse sarebbe meglio dire auspicata) «Pubblica Am-
ministrazione 4.0»15 vada avanti: simul stabunt, simul cadent e non è
certo possibile offrire servizi in termini di organizzazione off line e pensare che al contempo il numero di lavoratori agile possa incre- mentarsi.
Sul tema del digitale, come per altri settori, ciò che non manca alle p.a. è la disciplina legislativa, anzi. L’esempio del cd. Cad (Co- dice dell’Amministrazione Digitale) è lì a rappresentarlo in maniera plastica: approvato con il d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, rimaneggiato pressoché annualmente, e di recente profondamente emendato con il d.lgs. n. 179/2016. Semmai nell’esperienza pratica, dall’angolo vi- suale dei cittadini – con differenze notevoli tra amministrazioni e territori: non a caso dovremmo più correttamente sempre parlare al plurale di Pubbliche amministrazioni – spesso a risultare defici- taria è una attuazione concreta, non meramente formalistica, di tali discipline.
Altro punto molto complesso è quello della valutazione della performance dei dipendenti della p.a che si innesta, più in generale, nella questione organizzativa.
È indubbio che l’errore di associare la prestazione lavorativa con la mera presenza fisica in ufficio discende da una questione per certi aspetti di carattere culturale. Evidentemente in una organizzazione che non valorizza la cultura del risultato e di converso la responsa- bilizzazione del dipendente a lavorare (anche) per progetti, è la sola “timbratura” in ufficio a essere valutata in primis (se non esclusiva- mente).
sviluppo urbano per promuovere l’idea di città inclusiva, attraverso la promozione di nuove forme di coesione sociale», cfr. Enciclopedia Treccani on line, voce Smart city, http://www.treccani.it/enciclopedia/smart-city_%28Lessico-del-XXI-Secolo%29/.
15 Zilli 2017, pp. 209 ss. La definizione evoca l’ormai noto concetto di quarta
rivoluzione industriale e il conseguente Piano Industry 4.0.
FuturAP. Rapporto sul Futuro e l’innovazione dell’Amministrazione Pubblica – 2021
141 Per questo motivo, una volta passata la fase emergenziale legata alla pandemia, occorrerà intervenire non soltanto sulla normativa puntuale in tema di lavoro agile bensì sull’intero assetto organizza- tivo delle pubbliche amministrazioni. Gli ambiti di intervento non mancano: uno su tutti, il tema delle nuove competenze, non solo digitali evidentemente ma più in generale tecniche, è un tema ine- ludibile dal punto di vista dell’accesso ai ruoli della p.a., stante an- che la costante diminuzione di dipendenti e l’aumento della loro età media.
Su queste rinnovate basi è ancora attuale quanto fu scritto speci- ficatamente sul telelavoro ormai venti anni fa: l’innovazione tecno- logica, soprattutto nel settore pubblico, tende ad assumere la valenza di metafora dell’innovazione amministrativa.
Confondere i due piani però reca con sé un grave rischio, vale a dire quello di dare una valenza quasi «palingenetica» all’innovazio- ne tecnologica, quasi che la stessa possa risolvere «per sé questioni e problemi di efficacia ed efficienza dell’azione pubblica che trovano
origine altrove»16. Visto che questo rischio si è profeticamente rivela-
to reale in passato, non si dovrebbe compiere lo stesso errore adesso nel commentare il lavoro agile: il nesso causa-effetto è esattamente invertito rispetto alla vulgata, e sarà una p.a. organizzata in maniera innovativa – si pensi solo al citato tema dei servizi da rendere on line – ad essere naturaliter idonea a far sì che una parte dei suoi dipen- denti esegua la prestazione in regime di lavoro agile.
Per troppo tempo però riforme pur ambiziose nelle intenzioni sono state ipotizzate “a costo zero” o meglio per utilizzare la corren- te terminologia del legislatore «senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».
Ciò ha indubbiamente rappresentato un freno per l’effettività delle norme, che molto spesso sono già presenti nell’ordinamento: si pensi al già citato Codice dell’amministrazione digitale la cui pri- ma formulazione risale ormai al 2005.
Il quadro istituzionale è però decisamente mutato negli ultimi mesi, grazie all’accordo del luglio 2020 in sede di Consiglio europeo sulla costituzione e sul finanziamento del Recovery Fund e sul pros- simo bilancio dell’Ue, per il periodo 2021-2027: un primo, significa- tivo, banco di prova circa il ruolo che le istituzioni europee dovranno svolgere di fronte all’attuale crisi: come è spesso avvenuto le pande- mie non determinano solo una emergenza sanitaria ed economica,
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Servono nuove norme per una rinnovata Pubblica amministrazione?
ma possono rappresentare una frattura con i modelli di sviluppo esistenti fino a quel momento, i quali non sono immutabili e dati una volta per tutte, bensì frutto di scelte (o non scelte) di carattere politico e giuridico
Definito da più parti come una sorta di novello Piano Marshall, è
innegabile che il Piano17 che dovrà attuare in Italia le risorse che l’Ue
rende disponibili, dovrà concentrarsi su settori realmente strategici: tra questi appare davvero arduo non ricomprendere la Pubblica am-
ministrazione18.
Si tratta pertanto di una grande sfida, in alcun modo differibile, che anche il diritto deve avere l’ambizione di cogliere.
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17 Cfr. il documento intitolato «Linee guida per la definizione del Piano
nazionale di ripresa e resilienza #NextGenerationItalia», all’indirizzo http://www.
politicheeuropee.gov.it/media/5378/linee-guida-pnrr-2020.pdf, specc. pp. 24 ss. in tema
di Amministrazione pubblica.
18 Cfr. le anticipazioni del «Programma di Innovazione Strategica della PA
Innovazione, Capacità organizzativa e Capitale Umano» presentate dal Ministro Dadone durante l’audizione davanti alla Commissione Lavoro della Camera dei Deputati, il 22 settembre 2020, sull’individuazione delle priorità nell’utilizzo del
Recovery Fund (https://webtv.camera.it/evento/16738).
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