STRUMENTI FINANZIARI PER L’EFFICIENZA ENERGETICA
SETTORE INTERESSATO
6.6. La riqualificazione energetica degli edifici pubblici e le opportunità dei Contratti di Prestazione Energetica
6.6.2 L’EPC in Italia
Da alcuni anni il settore della riqualificazione energetica del patrimonio immobiliare pubblico è stato interessato dalla introduzione dell’EPC che, seppure il suo utilizzo risulti di anno in anno più frequente, resta ancora uno strumento non molto utilizzato rispetto agli interventi di riqualificazione che interessano gli enti pubblici. Le ragioni della ridotta diffusione possono essere ricondotte a tre differenti cause:
• la natura ibrida del contratto;
• la complessità dello strumento; • la disciplina giuridica ancora incerta
L’EPC si caratterizza per il ruolo attivo del soggetto privato di interlocutore della Pubblica Amministrazione. Tale ruolo è connotato da elementi tipici della partnership pubblico privata (PPP) senza tuttavia possederne tutti gli elementi essenziali.
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20% o meno 20 - 49% 50 - 74% 75% o più Nessuna indicazione
BOX – Il ruolo dell’EPC nel progetto G.R.O.W.S. (Green Revolution Of Wealth in Salento)
Intervista a Annamaria Fumaio
Project Manager progetto GROWS Che cosa è il progetto G.R.O.W.S., chi vi partecipa e quali sono gli obiettivi da raggiungere?
Il progetto G.R.O.W.S. è finanziato nell’ambito della misura comunitaria E.L.EN.A. (European Local ENergy Assistance) che è un programma di assistenza tecnica e finanziaria attivato dalla Commissione Europea in collaborazione con la Banca Europea per gli Investimenti (BEI) per incentivare le autorità locali e regionali nella realizzazione di investimenti, nel campo dell'energia sostenibile.
Il Comune di Campi Salentina ha colto l’opportunità offerta da questa misura per rilanciare la crescita del proprio territorio in maniera intelligente e sostenibile. Per far ciò ha aggregato 27 comuni, sottoscrivendo con essi una Convenzione di partenariato ai sensi dell’art. 30 del Testo Unico degli Enti Locali
(D.LGS. N.267/2000). denominata Partenariato “Consortium GROWS”, di cui il Comune di Campi Salentina è il Capofila nonché il legale rappresentante. Il “Consortium GROWS” è costituito da Comuni delle Provincie di Lecce, Brindisi, Taranto, dell’area nord / centro Salento, che per caratteristiche climatiche, territoriali e urbanistiche hanno parecchi punti in comune.
Il progetto, partito a gennaio del 2019 si concluderà a dicembre del 2021, ha un plafond di circa € 56.000.000,00 di cui € 37.000.000,00 sono dedicati agli investimenti necessari per efficientare gli edifici pubblici, per lo più scuole, che passeranno dalla attuale classe G alla classe NZEB. I restanti € 19.000.000,00 sono destinati all’illuminazione pubblica di 11 comuni partner.
Grazie ad un accurato piano di investimenti, che richiede la collaborazione di pubblico e privato, sarà finalmente possibile per questa vasta area del Salento riqualificare ed efficientare molti edifici pubblici e illuminare le città diminuendo l’impatto ambientale e risparmiando risorse. L’erogazione del finanziamento è stata subordinata all’utilizzo dei contratti di prestazione energetica (“Energy Performance Contract” – E.P.C.).
Quali sono i vantaggi e quali sono le difficoltà nella scelta di adottare l’EPC?
Abbiamo superato molte difficoltà sia in fase istruttoria sia in fase esecutiva. Certamente coinvolgere e aggregare 27 comuni e illustrare loro l’EPC non è stato facile e penso sia stato il primo risultato positivo che il progetto ha ottenuto.
L’obiettivo principale che la Commissione Europea e la BEI intendono raggiungere con la misura E.L.EN.A. è incoraggiare forme di partenariato pubblico privato e quindi il conseguente utilizzo di contratti EPC. Tuttavia il problema principale che continuiamo a riscontare e comunque a risolvere, è il dover armonizzare le esigenze del progetto con le norme nazionali e con quelle europee. La difficoltà maggiore sta soprattutto
nell’applicazione delle norme contenute nel codice dei contratti pubblici da applicare all’EPC.
Infatti, se da un lato, l’avere definito in fase istruttoria i termini dell’EPC quadro, che il Comune di Campi Salentina (in qualità di Capofila) dovrà stipulare con la ESCo che si aggiudicherà la realizzazione della
riqualificazione energetica, è stato un fattore qualificante che ci ha consentito di ottenere il finanziamento, dall’altro, in fase applicativa ciò si sta rivelando un punto critico a causa della poco chiara normativa italiana a riguardo e delle regole Eurostat in materia di trattamento dell’EPC fuori bilancio.
Ritiene che l’utilizzo dell’EPC nel progetto G.R.O.W.S possa essere considerata una buona pratica?
Il contratto EPC in Italia e le sue molte difficoltà di applicazione frenano in modo preoccupante le possibilità di ricorrere a questo tipo di strumenti da parte delle PA. Dovendo adottare, su precise indicazioni della BEI e della Commissione Europea, questo tipo di contratto, stiamo affrontando tali difficoltà, cercando le soluzioni giuridiche più consone e garantiste per i funzionari pubblici che si rendono pionieri nell’utilizzo di tale strumento innovativo. Il progetto GROWS, quindi, può essere considerato un laboratorio di studio per superare i vincoli e i punti critici delle principali questioni giuridiche, tecniche e finanziarie che turbano la disciplina dell’EPC.
Il lavoro che stiamo portando avanti (siamo in fase di redazione dei bandi di gara) può aiutare le altre PA a superare le complessità normative nella fattiva applicazione del contratto EPC. Siamo fermamente convinti che tale esperienza non solo è replicabile, ma può avere un effetto moltiplicatore notevole, se si pensa alle necessità di efficientamento energetico del patrimonio immobiliare pubblico italiano.
Nella versione europea si tratta di un contratto in cui il soggetto privato si pone come “investitore” ed assuntore del rischio imprenditoriale connesso alla riqualificazione; infatti è il privato ad effettuare l’intervento di riqualificazione “scommettendo” sulla propria capacità di ottenere un risultato positivo che gli consenta di rientrare dell’investimento effettuato attraverso il risparmio generato dall’intervento stesso. Tuttavia questa natura del contratto di EPC fondata sulle competenze e sul rischio imprenditoriale ha subito, nel contesto italiano, una modifica sostanziale. Nella maggior parte dei casi il soggetto privato tende a ridurre,
se non proprio ad azzerare, il fattore rischio. Si nota infatti che troppo spesso, a fronte degli interventi di riqualificazione, si prevede che il contraente privato riduca, o addirittura elimini, l’elemento del rischio attraverso l’inserimento nell’oggetto contrattuale della fornitura dei vettori energetici (termico e/o elettrico). Il pagamento del costo della fornitura da parte della Pubblica Amministrazione, non contenendo alcun elemento di alea, va, inevitabilmente, nel senso di tutelare solo il soggetto privato. Il soggetto pubblico si trova dunque a dover affrontare un’analisi giuridica ed economica in un contesto che, seppure vicino a quello della partnership, non è del tutto identico.
BOX – Il ruolo dell’EPC nel progetto di Efficientamento energetico del plesso Edilizio “Palazzo Ducale di Modena”
Intervista a Piergabriele Andreoli
Direttore Generale di AESS Modena e advisor del Fondo EEEF a supporto del
progetto
Come nasce il progetto di efficientamento energetico di una struttura così particolare come il Palazzo Ducale che è anche sede della prestigiosa Accademia Militare di Modena?
Il progetto di efficientamento energetico del Palazzo Ducale di Modena (Accademia Militare) rappresenta un esempio virtuoso di ricorso allo strumento dell’Energy Performance Contract in un contesto complesso. Si tratta di un progetto ideato e gestito dalla Struttura Progetto Energia del Ministero della Difesa il cui Direttore è il Gen. Isp. Ing. Francesco Noto. Il progetto, brevemente, riguarda un edificio, proprietà demaniale ed attualmente sede dell’Accademia Militare, costruito nel 1291 il cui aspetto architettonico attuale risale al 1634, è costituito da un complesso di 5 edifici con una superficie di circa 30.000 mq. Tale complesso, in ragione della sua connotazione storica e culturale è sottoposto ad un vincolo di restauro scientifico.
L’attenzione della Struttura Progetto Energia si è concentrata sull’Accademia Militare sia per la sua importanza cruciale nel panorama del patrimonio artistico nazionale e sia per la
condizione di obsolescenza tecnologica della struttura che genera costi gestionali ed energetici particolarmente elevati.
Una progettazione complessa necessita di competenze e modelli molto evoluti e innovativi, quale strategia è stata messa in campo per l’implementazione del progetto?
Durante la progettazione dell’intervento il Ministero della Difesa ha individuato alcune partnership strategiche esterne finalizzate alla collaborazione su aspetti specifici: l’Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia ed il servizio di assistenza tecnica di EEEF (European Energy Efficiency Fund) espletato da AESS (Agenzia per l’Energia e lo Sviluppo Sostenibile) come advisor.
L’importo dei lavori di riqualificazione è stimato in oltre 17 milioni di euro per un obiettivo di risparmio di 884 t CO2/anno, 4,2 GWh/anno e,
in termini economici, di 300.000 €/anno. Il modello per la realizzazione dell’intervento è quello di un EPC tipico nel quale i risparmi energetici conseguiti attraverso gli interventi effettuati rappresentano la fonte di remunerazione degli interventi sostenuti dall’appaltatore. In questo modo, a fronte di un canone annuale corrisposto al privato al fronte
della gestione del servizio energia, il soggetto pubblico raggiunge l’obiettivo della riqualificazione del proprio patrimonio immobiliare. Si tratta di un EPC con
finanziamento tramite terzi nel quale il rischio del risultato in termini di risparmio energetico è trasferito integralmente all’appaltatore (ESCo).
Che inquadramento giuridico avete individuato per lo sviluppo del contratto EPC?
Per quanto attiene l’inquadramento giuridico il contratto è stato qualificato quale contratto di appalto misto a prevalenza servizi, pertanto è stato recentemente pubblicato su GUCE il bando di gara che prevede l’aggiudicazione secondo la disciplina tipica del contratto di appalto.
La particolare rilevanza storica e funzionale del complesso edilizio, la presenza di sinergie con attori istituzionali comunitari e locali, la connotazione giuridica quale contratto di appalto e, in particolare, la collocazione dell’intervento all’interno di una strategia globale del Ministero della Difesa nel settore energetico ed ambientale, rendono questo intervento una best practice di particolare interesse sia per le istituzioni nazionali ed europee che per gli operatori economici internazionali.
Il contratto di EPC assume dunque natura ibrida tra contratto di appalto misto, e contratto di partenariato pubblico privato (PPP). Ciò pone la Pubblica Amministrazione nella difficoltà di qualificare il contratto e di identificare la giusta tipologia selettiva del contraente generando incertezza negli operatori pubblici relativamente alla regolazione dei suoi elementi essenziali, all’applicazione delle più efficienti procedure di aggiudicazione, alla corretta allocazione della spesa nei bilanci dell’ente pubblico.
D’altro canto gli operatori pubblici sono consapevoli del fatto che un inadeguato o inopportuno ricorso a questo strumento contrattuale o una errata identificazione della procedure di affidamento potrebbe comportare conseguenze negative sia sugli obiettivi di risparmio
energetico, sia sul costo per la pubblica amministrazione con il risultato di determinare uno squilibrio tra interesse pubblico da perseguire e interesse privato così da ingenerare, infine, una alea di incertezza nel lungo periodo sul bilancio pubblico. A queste problematiche si ricollega strettamente una disciplina giuridica dell’EPC ancora incerta (es. il livello di progettazione essenziale; l’identificazione dell’eventuale contribuzione pubblica in conto capitale o in spesa corrente; la corretta identificazione dei rischi secondo la disciplina Eurostat). Infatti, l’incertezza tra la natura di contratto di appalto o di PPP (concessione) espone le Pubbliche Amministrazioni, frequentemente non dotate delle necessarie competenze specialistiche, alle spinte del mercato privato fortemente orientato
verso il PPP, lasciando in carico alla Pubblica Amministrazione il problema della corretta individuazione ed allocazione dei rischi con conseguenze negative, dirette o indirette, su tutta la filiera interessata.
Queste in sintesi le ragioni che hanno, ad oggi, limitato il ricorso al contratto di EPC da parte delle Pubbliche Amministrazioni italiane nonostante un rilevante investimento in formazione e supporto tecnico da parte delle istituzioni comunitarie attraverso progetti specifici, finanziati ad esempio tramite la Banca Europea per gli Investimenti.
Nelle more di una modifica al codice dei contratti pubblici che riconosca agli EPC per edifici la loro natura di contratto speciale, tra l’altro molto attesa dalla Pubblica Amministrazione e dagli stakeholder, il D.lgs. 48/2020, pur confermando quanto previsto per l’EPC dal D.lgs. 102/2014 ha introdotto una importante
novità nel prevedere che il Portale Nazionale sulla
prestazione energetica degli edifici, individui tra i dati che lo alimenteranno quelli “…relativi all'adozione di contratti EPC per gli edifici della pubblica amministrazione stessa, ove disponibili…,” (art.8 comma 5). Tale previsione è un elemento di particolare rilievo in quanto consentirà di avere un quadro certo di quanti sono i contratti stipulati e permetterà di implementare il mercato degli EPC pubblici.
Anche a tale scopo, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha attivato un tavolo inter-istituzionale con la Presidenza del Consiglio, il Ministero dello Sviluppo Economico, l’Agenzia della Coesione, ANAC, ISTAT, ANCI, GSE, ENEA. I lavori hanno l’obiettivo di individuare quali in concreto siano gli elementi utili per poter contabilizzare “off balance” i contratti di EPC in Partenariato Pubblico Privato al fine di supportare la Pubblica Amministrazione nella corretta contabilizzazione della spesa.
NOTE
1 Rezessy, S., & Bertoldi, P. (2010). Financing energy efficiency: forging the link between financing and project implementation. Report Prepared by
the Joint Research Centre of the European Commission. Ispra: Joint Research Centre of the European Commission
2 https://ec.europa.eu/info/news/focus-energy-efficiency-buildings-2020-feb-17_en
3 Economidou, M., Todeschi, V., Bertoldi, P., Accelerating energy renovation investments in buildings – Financial & fiscal instruments across the EU,
EUR 29890 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2019, ISBN 978-92-76-12195-4, doi:10.2760/086805, JRC117816.
4https://ec.europa.eu/energy/topics/energy-efficiency/financing-energy-efficiency_en
5https://www.esi-europe.org/it/
6 Si veda gli studi: “Investing in climate, investing in growth”. OECD Publishing, 23 maggio 2017, Parigi; “Financing climate objectives in cities and
regions to deliver sustainable and inclusive growth: Case study”. OECD Environment Policy Paper, 7, 2019, Organization for Ec onomic Co-operation and Development, Parigi; “New Climate Economy Technical Note: Infrastructure investment needs of a low-carbon scenario”. Global Commission on the Economy and Climate, novembre 2014.
7 COM(2015) – 468 final, 30.09.2015
8 Kennedy, C.; Corfee-Morlot, J. (2012): “Mobilising Investment in Low Carbon, Climate Resilient Infrastructure”. OECD Environment Working
Papers, 46, 23 novembre 2012, Organization for Economic Co-operation and Development, Parigi.
9 COM(2018) – 97 final, 08.03.2018
10 La Piattaforma per la finanza sostenibile (International Platform on. Sustainable Finance) è un forum per rafforzare la cooperazione internazionale di cui anche l’Unione Europea è parte nato con l’obiettivo di aumentare la mobilitazione del capitale privato verso investimenti sostenibili dal punto di vista ambientale. https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/sustainable-finance_it
11 HLEG (2018): “Financing a sustainable European economy”. Final Report 2018 by the High-Level Expert Group on Sustainable Finance,
Commissione Europea, 31 gennaio 2018. Disponibile a: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/180131 12 COM (2018) – 353 final, 24.05.2018
13 “Sustainable finance: EU reaches political agreement on a unified EU classification system”. Comunicato stampa del Consiglio dell’Unione
Europea, 18 dicembre 2019
14 REGOLAMENTO (CE) n. 1893/2006 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 20 dicembre 2006 che definisce la classificazione statistica delle attività economiche NACE Revisione 2 e modifica il regolamento (CEE) n. 3037/90 del Consiglio nonché alcuni regolamenti (CE) relativi a settori statistici specifici
15 “Financing a sustainable European economy – Taxonomy: Final report of the Technical Expert Group”. Technical Expert Group on Sustainable
Finance, Commissione Europea, 9 marzo 2020, https://ec.europa.eu/documents/200309
16 DIRETTIVA 2014/95/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 22 ottobre 2014 “recante modifica della direttiva 2013/34/UE per
quanto riguarda la comunicazione di informazioni di carattere non finanziario e di informazioni sulla diversità da parte di t alune imprese e di taluni gruppi di grandi dimensioni.
L'attuazione nazionale della direttiva europea varia, ma l’obbligo di comunicazione di informazioni non finanziare copre, come minimo, le grandi società di interesse pubblico con più di 500 dipendenti, comprese società quotate, banche e compagnie assicurative. I requisiti differiscono tra società finanziarie e non finanziarie. Alcune società finanziarie saranno inoltre soggette all'obbligo di informazione dei pa rtecipanti ai mercati finanziari (cfr. Partecipanti ai mercati finanziari).
17 REGOLAMENTO (UE) 2019/2088 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 27 novembre 2019 relativo all’informativa sulla sosteni bilità
nel settore dei servizi finanziari
18 Per la natura della trattazione non si ritiene di dover approfondire le differenze tra obbligazioni con cedola e “zero-coupon”. Per maggiori
19 Kennedy, C.; Corfee-Morlot, J. (2012): “Mobilising Investment in Low Carbon, Climate Resilient Infrastructure”. OECD Environment Working
Papers, 46, 23 novembre 2012, Organization for Economic Co-operation and Development, Parigi.
20 Si vedano I lavori: Jun, M.; Kaminer, C.; Kidney, S.; Pfaff, N. (2017): "Green bonds: Country experiences, barriers and options"; Input paper in
support of the G20 Green Finance Study Group, luglio 2017; e Shishlov, I.; Morel, R.; Cochran, I. (2016): “Beyond transparency: unlocking the full potential of green bonds” I4CE – Institute for Climate Economics, giugno 2016.
21 COM(2015) – 468 final, 30.09.2015. Per ulteriori dettagli relativi al Piano Juncker si veda la sezione dedicata presso la pagina veb dell a
Commissione Europea: https://ec.europa.eu/commission/strategy/priorities-2019-2024/jobs-growth-and-investment/investment-plan-europe- juncker-plan_en
22https://europe.eeperformance.org/ (Accesso 18.06.2020) 23 COM(2018) – 97 final, 08.03.2018
24 Per maggiori informazioni si vedano le informazioni disponibili presso la pagina web della International Capital Market Association:
https://www.icmagroup.org/green-social-and-sustainability-bonds/green-bond-principles-gbp/
25 “Report on EU Green Bond Standard: TEG Report – Proposal for an EU Green Bond Standard”. Technical Expert Group on Sustainable Finance,
Commissione Europea, 18 giugno 2019. Disponibile a:
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190618-sustainable-finance-teg-report- green-bond-standard_en.pdf
26 TEG (2020): “Usability guide EU Green Bond Standard: TEG Report – Proposal for an EU Green Bond Standard”. Technical Expert Group on
Sustainable Finance, Commissione Europea, 9 marzo 2020.
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/200309-sustainable-finance-teg-green-bond- standard-usability-guide_en.pdf
27 “2019 Green Bond Market Summary”. Climate Bond Initiative, febbraio 2020
28 Preziosi, N., Fako, P., Hristov, H., Jonkers, K., Goenaga, X. [curatori] (2019) “China – Challenges and Prospects from an Industrial and Innovation
Powerhouse”. JRC Science for Policy Report, EUR 29737 EN, Publications Office, Luxembourg, 2019, ISBN 978-92-76-02997-7, doi:10.2760/445820, JRC116516.
29 Preziosi, N., Fako, P., Hristov, H., Jonkers, K., Goenaga, X. [curatori] (2019) “China – Challenges and Prospects from an Industrial and Innovation
Powerhouse”. JRC Science for Policy Report, EUR 29737 EN, Publications Office, Luxembourg, 2019, ISBN 978-92-76-02997-7, doi:10.2760/445820, JRC116516.
30 Kidney, S. (2018): “Green bond: c’è anche l’Italia nel 2017 dei record”. RIEnergia Staffettaonline, 30 gennaio 2018. 31 Candelise C, Ruggieri, G. 2020 “Status and Evolution of the Community Energy Sector in Italy” Energies, 13(8), 1888
https://www.mdpi.com/1996-1073/13/8/1888
32 Candelise, C. (2018). Crowdfunding as a novel financial tool for district heating projects. Report committed by Euro Heat and Power Association as
part of EU H2020 project TEMPO (Temperature Optimisation for Low Temperature District Heating across Europe). December 2018.
https://www.euroheat.org/wp-content/uploads/2018/12/TEMPO-Crowdfunding-Report-FINAL.pdf (Accesso 07.07.2020)
33 Concerted Action for the Energy Efficiency Directive: https://www.ca-eed.eu/.
34 Concerted Action for the Energy Efficiency Directive (2020), EPC as a catalyst for building renovation in the public sector - https://www.ca-
eed.eu/content/download/8851/file/WG6.2%20Webinar%2028th%20April%202020.pdf/inline.
35 Le linee guida del trattato di Maastricht definiscono “Maastricht neutral” tutti i modelli o gli strumenti che non aumentano il debito pubblico o il