Finanza di Progetto e Partnership Pubblico-Privato

Il concetto di finanza di progetto è spesso affiancato a quello di "Pubblic-Private Partnership" o "Partenariato Pubblico-Privato" (PPP)⁶. In realtà quest'ultima nozione ricopre un ambito più esteso rispetto alla finanza di progetto, infatti, si può parlare di PPP in tutti i casi in cui il settore pubblico intende realizzare un'opera di pubblica utilità, la cui progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento siano affidati al settore privato, anche solo parzialmente.

Il PPP ha visto concretizzarsi le sue prime esperienze nei grandi progetti infrastrutturali di trasporto. Nei primi anni novanta inizia a comporsi il contesto ottimale per lo sviluppo di questa tipologia di Partnership, che trova le sue radici nel più ampio movimento di privatizzazione. L'andamento crescente del coinvolgimento privato nelle opere di pubblica utilità è attribuibile a due ordini di motivi.

Innanzi tutto, i governi nazionali non dispongono delle risorse finanziarie necessarie ad implementare il complesso infrastrutturale in maniera coerente con gli obiettivi di crescita e di sviluppo economico; con l'utilizzo di capitali privati, invece, i governi possono riuscire a garantire un livello dei servizi più elevato alle comunità, mantenendosi all'interno dei vincoli di bilancio imposti dal Fondo Monetario Internazionale o dall'Unione Europea.

Inoltre, se da un lato, il settore privato è messo nelle condizioni di apportare le proprie capacità manageriali, commerciali e di creatività nella costruzione e gestione di un'infrastruttura di pubblica utilità, ottenendone un ritorno economico, dall’altro, il settore pubblico beneficia della presenza dei privati attraverso una riduzione del proprio impegno finanziario complessivo e un miglioramento della qualità di servizi in questione attraverso un'attenta regolamentazione dell'attività privata.

6 Amatucci F., “Il project Finance come strumento di partnership (art. di Azienda Pubblica nr 02/2001)”.

Capitolo 1 Il Project Financing

Risulta crescente tra le aziende private il ricorso ad opzioni strategiche volte a consentire la collaborazione tra attori di uno stesso mercato o di mercati diversi, con l'intento di ottenere un vantaggio competitivo rispetto ai propri competitors; ugualmente anche l'amministrazione pubblica ha la possibilità, con l'applicazione di questa tipologia di partnership, di recuperare efficienza ed efficacia, assicurando un miglior livello di servizi alla collettività e incrementando la competitività del sistema economico nazionale del suo complesso⁷.

Il Partenariato Pubblico-Privato è caratterizzato da uno spettro assai ampio di strutture finanziarie e di possibili settori e modalità d'intervento; in funzione della capacità del progetto di remunerare il capitale investito si possono distinguere:

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Opere "calde", questa tipologia comprende i progetti dotati della capacità di generare reddito sufficiente per il totale reintegro del capitale investito nell'arco della vita della concessione. Il coinvolgimento pubblico si limita ad identificare le condizioni necessarie per consentire la realizzazione del progetto, facendosi carico delle fasi di pianificazione, autorizzazione, indizione dei bandi di gara per l'assegnazione delle concessioni e fornendo la relativa assistenza per le procedure autorizzate. L'esempio più calzante può essere quello di una tratta autostradale, nel quale il flusso dei pedaggi risulti sufficiente per rimborsare il debito e remunerare il capitale di rischio.

Opere "tiepide", questa tipologia include iniziative i cui flussi di ricavi non sono sufficienti a ripagare interamente le risorse impiegate per la loro realizzazione ed è quindi necessario un contributo pubblico, per consentirne la fattibilità finanziaria. Il progetto non detiene la capacità di remunerare l'investimento privato ma tali risorse sono ugualmente impiegate grazie all'intervento della Pubblica Amministrazione, attraverso l'esborso di un contributo. L'intervento privato trova giustificazione nei recuperi di efficienza indotti da una gestione privata e nella possibilità per l'amministrazione aggiudicatrice, di ridurre e distribuire gli impegni finanziari nel tempo, permettendo quindi l'avvio di un maggior numero di opere.

Opere "fredde", questa tipologia include quelle opere pubbliche per le quali il soggetto privato che le realizza e le gestisce fornisce direttamente servizi alla Pubblica Amministrazione e trae la propria remunerazione principalmente da pagamenti effettuati dalla stessa Amministrazione su base commerciale.

L'aggiudicazione della concessione comporta un'ottimizzazione dei costi per l'Amministrazione, nel rispetto dei requisiti quantitativi/qualitativi richiesti per la

7 Rispoli M., “Sviluppo dell'impresa e analisi strategica”.

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costruzione e la gestione dell'opera; il canone è commisurato usualmente all'effettivo utilizzo o disponibilità dell'opera e viene calcolato in base alle prestazioni cui dovrà adempiere il concessionario, includendo spesso elementi di incentivazione/penalizzazione in funzione dell'effettivo raggiungimento degli standard prestazionali concordati.

L’utilizzo della forma specifica di project financing, detta "pura" o finanziamento di opere calde, risulta di non facile applicazione al finanziamento della maggior parte di opere pubbliche; è raro, infatti, riuscire a trovare progetti che garantiscano il rimborso totale del debito, la copertura dei costi correnti e la remunerazione del capitale di rischio in maniera soddisfacente per gli operatori privati in relazione al livello di rischio assunto dagli stessi. In questi casi il project financing lascia il posto a forme di collaborazione pubblico-privato, che permettono la realizzazione di infrastrutture pubbliche non finanziabili né con un "funding"

tradizionale né con capitali privati, limitando, comunque, l’esborso finanziario e la copertura di rischi da parte della Pubblica Amministrazione.

Figura 1.2 Il project financing e PPP

Fonte: "III° Rapporto" de L'Osservatorio Regionale Finanza di Progetto (Lombardia)

La distinzione tra investimenti realizzabili in PPP o in PF può essere operata con l’ausilio di uno schema costruito sulla combinazione di due variabili, l’entità dei flussi di cassa e il grado di incertezza dei flussi del progetto, che determinano la capacità dell’opera di attrarre risorse private, il primo dipende dalla tipologia dell’opera e dalla sua tariffabilità e determina il grado di autoremunerazione del progetto; il secondo, ovvero il rischio associato

Capitolo 1 Il Project Financing

al progetto dipende dal grado d’incertezza dei flussi di cassa e dai comportamenti della Pubblica Amministrazione.

La linea di demarcazione tra le due aree dello schema, che può essere chiamata linea di frontiera, opera una distinzione tra le opere che possono essere realizzate in project financing senza interventi pubblici di sostegno e quelle che richiedono il ricorso a collaborazioni pubblico-private. Com’è facile intuire la linea di demarcazione non è netta anzi ogni progetto ha un suo posizionamento specifico da analizzare caso per caso, inoltre dallo schema emerge come siano utilizzabili forme di project financing esclusivamente in determinati contesti.

Figura 1.3 Schema della Partnership Pubblico-Privato

Fonte: The Royal Bank of Scotland.

Le opere pubbliche che si caratterizzano per un rischio elevato e una bassa redditività, ovvero che si collocano nella parte sinistra dello schema, sono quelle finanziate con risorse provenienti dalla fiscalità generale o da contributi, e quelle a tariffazione sull’utenza con tariffe fissate sotto costo. Le opere caratterizzate da una rischiosità limitata e da una maggior redditività, in altre parole che si collocano nella parte destra dello schema, sono quelle a tariffazione sull’utenza, con tariffe in grado di coprire i costi di investimento e di gestione.

In relazione alle prima tipologia di opere, il soggetto pubblico può muovere idealmente l’opera lungo la linea di frontiera e aumentarne l’appetibilità per gli investitori

Capitolo 1 Il Project Financing

privati, agendo sulle due leve a disposizione, ovvero riduzione del rischio e aumento della redditività.

L’intervento pubblico non snatura lo strumento del project financing, come pure non pregiudica il trasferimento dei costi e dell’alea del progetto all’operatore privato, purché esso sia residuale ed effettuato secondo determinate modalità (aumento della durata della concessione, concessione di progetti integrati, contributo a fondo perduto, conferimento di capitale di rischio, ecc.).