Il Fondo unico di risoluzione

Altro elemento chiave del meccanismo unico di risoluzione, che affianca e da credibilità all’azione del Comitato, è il Fondo Unico di Risoluzione (Single Resolution

Fund - SRF). La finalità principale del Fondo è quella di finanziare gli strumenti di

risoluzione secondo le modalità e nei limiti previsti dalla direttiva 2014/59/Ue, «in conformità agli obiettivi della risoluzione e ai principi che disciplinano la risoluzione»415.

Il Fondo è alimentato dai contributi versati ex ante da parte di tutti gli istituti di credito degli Stati membri partecipanti, alle autorità nazionali di risoluzione e successivamente trasferiti al Fondo. «In nessun caso il bilancio dell’Unione o i bilanci nazionali rispondono per le spese o le perdite del Fondo»416.

La partecipazione ex ante al Fondo è fondamentale «al fine di costituire una massa critica ed evitare gli effetti pro ciclici che si verificherebbero se, in una crisi sistemica, il Fondo dovesse basarsi solo sui contributi ex post»417. Inoltre, per essere efficace e coerente con gli obiettivi del Regolamento SRM, risulta indispensabile che i mezzi

finanziari a disposizione del Fondo raggiungano un determinato livello obiettivo (level

target). In un periodo iniziale, c.d. periodo transitorio418, non più lungo di 8 anni dall’entrata in vigore del meccanismo unico di risoluzione, la dotazione del Fondo dovrebbe raggiungere almeno l’1% dell’ammontare dei depositi protetti di tutti gli enti creditizi autorizzati in tutti gli Stati membri partecipanti (art. 69, paragrafo 1). Sulla base dei dati sulle banche del 2011, si stima che tale target funding level dovrebbe ammontare a 55 miliardi di euro.

Nell’ambito dei lavori preparatori del Regolamento SRM, l’istituzione di un fondo

unico di risoluzione ha rappresentato uno dei temi più dibattuti tra gli Stati membri, trovando diverse difficoltà e resistenza da parte di alcuni Paesi non disponibili a

414 _{Art. 87, paragrafo 4, del Regolamento S}

RM.

415 _{Art. 67, paragrafo 2, del Regolamento S}

RM.

416 _{Art. 67, paragrafo 2, del Regolamento S}

RM.

417 _{Considerando n. 104 del Regolamento S}

RM.

418 _{Il periodo transitorio può essere esteso dal Comitato fino ad un massimo di altri quattro anni nel caso}

in cui il Fondo abbia effettuato esborsi cumulativamente eccedenti lo 0, 5% dell’ammontare totale dei depositi protetti (art. 69, paragrafo 3).

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costituire fin da subito un meccanismo di mutualizzazione delle perdite419. Sul fronte dei Paesi restii c’era soprattutto la Germania420_{, preoccupata di vincolarsi ad un’intesa}

eccessivamente onerosa per il proprio bilancio statale, al contrario di altri Paesi, tra cui l’Italia, favorevoli alla costituzione di un meccanismo di garanzia capace di dare solidità e impulso positivo ai mercati finanziari in un periodo di incertezza.

Al fine di trovare un compromesso tra le diverse posizioni, il compito di fissare le modalità di funzionamento del Fondo e di regolamentare il trasferimento e mutualizzazione delle risorse, è stato affidato ad un accordo intergovernativo (Intergovernmental Agreement – IGA)421.

La scelta di tale strumento, arrivata dopo un iter complesso che si è concluso il 18 dicembre 2013 in sede di ECOFIN422, è stata giudicata da molti controversa. L’accordo

intergovernativo si qualifica alla stregua di un atto di diritto internazionale e, perciò, non riconducibile al Parlamento europeo. Su questo punto si è evidenziato un certo dissenso dato che in tal modo si è nuovamente superato il metodo comunitario423, configurando una normativa in materia di risoluzione delle crisi fondata su un regolamento, una direttiva e un accordo intergovernativo. Il coinvolgimento di diversi provvedimenti comunitari e internazionali rende la disciplina mista e particolarmente complessa. Il compromesso raggiunto, con l’accordo intergovernativo, ha portato alla costituzione di un fondo unico europeo diviso in compartimenti nazionali, destinati ad

419 _B

OCCUZZI G., Op. cit., p. 151.

420 _{La Germania si è opposta fin da subito a questa possibilità temendo di dover intervenire}

economicamente per le banche in difficoltà non tedesche e di incorrere in una violazione del Trattato che prevede il divieto di “mutualizzazione” dei debiti degli Stati membri. In seguito all’attuazione della vigilanza unica in capo alla BCE, la Germania ha modificato la propria posizione richiedendo, però, che nel calcolo del contributo da versare, il Fondo si tenesse conto dei rischi delle banche nazionali. Sul tema e altri profili di dibattito si veda ROMANO B., Maratona sull’Unione bancaria, in Il Sole24ore, 20 dicembre 2013, n. 340, p. 5; Id., Nasce l’Unione bancaria europea, in Il Sole24ore, 20 dicembre 2013, n. 349, p.11.

421 _C

OUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, Agreement on the transfer and mutualisation of contributions to

the Single Resolution Fund, 8457/14, LIMITE, EF 121 ECOFIN 342, Brussels, 14 May 2014.

422

Si veda CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA, Comunicato Stampa 3281 sessione del Consiglio – Economia e finanza, 17983/13, PRESSE 596 PR CO 73, Bruxelles, 18 dicembre 2013.

423 _{Il metodo comunitario è la procedura decisionale che consente il funzionamento trasparente, efficace e}

democratico dell’Unione europea e si basa sull’interazione tra istituzioni autonome (c.d. “triangolo istituzionale”): Commissione europea, Parlamento europeo e Consiglio dei ministri. Il metodo comunitario si caratterizza assegnando alla Commissione europea il diritto esclusivo di avviare una legislazione, dal potere di codecisione tra il Consiglio e il Parlamento europeo, e dalle votazioni a maggioranza qualificata in sede di Consiglio. Per un approfondimento sull’evoluzione del metodo comunitario, di quello intergovernativo e del nuovo metodo decisionale dell’UE che si basa sull’azione congiunta delle istituzioni e degli Stati membri, si veda BATTINI S., L’Unione Europea quale originale

potere pubblico, in M.P.CHITI (a cura di), Diritto amministrativo europeo, Giuffrè, Milano, 2013, pp. 35 ss.; PONZANO P., Un nuovo metodo per l’Unione, in Papers di diritto europeo, n. 1/2013, consultabile al link europa.univr.it/rivista12013.pdf.

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unirsi gradualmente durante il periodo transitorio424, nei quali vengono versati i contributi ex ante degli enti soggetti al meccanismo di ciascun Paese, proporzionati alle loro passività, al netto dei depositi protetti e fondi propri, corretti per il rischio.

L’intervento del Fondo nei piani di risoluzione segue delle missions ben precise:  Garantire le attività o passività dell’istituto soggetto a risoluzione, delle sue

filiazioni, dell’ente-ponte o delle società veicolo per la gestione delle attività;  Erogare prestiti all’istituto soggetto a risoluzione, all’ente-ponte o alla società

veicolo per la gestione delle attività;

 Acquistare attività dell’istituto soggetto a risoluzione425

.

In nessun caso il Fondo può essere utilizzato direttamente per assorbire le perdite o ricapitalizzare gli istituti in risoluzione (art. 76, paragrafo 3). In alcuni casi eccezionali il Fondo può assumere la funzione di backstop per le risorse private ma limitatamente ai casi in cui, dopo aver esaurito le risorse interne (almeno l’8% delle passività e dei fondi propri), l’obiettivo primario della risoluzione potrebbe essere raggiunto solamente tramite l’assorbimento delle perdite o la ricapitalizzazione da parte del Fondo. In qualunque caso, l’intervento non può eccedere il 5% del totale delle passività ammissibili, inclusi i fondi propri, calcolate al momento dell’azione di risoluzione (art. 27, paragrafo 7, lett. b)).

In pratica il Fondo consiste «in un “meccanismo di assicurazione” creato dalle banche stesse della zona euro a proprio favore, grazie ai contributi ex ante forniti dall’intero settore bancario della zona euro, allo scopo di creare uno strumento finanziario in grado di intervenire in caso di emergenza, salvo casi estremi in cui siano necessari contributi ex post»426. Tuttavia il quadro di riferimento per il finanziamento delle risoluzioni non appare ancora del tutto completo. A livello europeo resta da trovare un accordo sull’istituzione di una rete di sicurezza (backstop) che permetta di integrare le disponibilità del Fondo al fine di garantire la necessaria tempestività di

424 _{La gradualità della mutualizzazione delle risorse è stabilita sulla base di un processo progressivo: il}

primo anno verrà messa in comune il 40% della capacità dei comparti, il secondo anno verrà messo in comune un ulteriore 60%, mentre il resto verrà condiviso attraverso una progressione lineare nei sei anni successivi, fino a raggiungere la totale fusione dei comparti nell’ultimo anno.

425 _{Art. 76 del Regolamento S}

RM.

426 _P

UGLIESE S., L’Unione bancaria europea tra esigenze di coerenza interne e risposte alle sfide globali, in Il Dir. UE, Giuffrè Editore, n. 4/2014, pp. 831 ss., che specifica come «l’assicurazione offerta dal fondo è fondamentale per il buon funzionamento non solo del meccanismo di risoluzione delle crisi, ma anche per il buon funzionamento del meccanismo unico di vigilanza, in quanto, affrancando i gruppi bancari transfrontalieri dalla dipendenza del sostegno del proprio Stato, li incentiva a rispettare i requisiti di stabilità patrimoniale imposti dagli standard di Basilea e dalla normativa europea».

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interventi nelle situazioni di crisi di intermediari di grandi dimensioni. Questa risulta una priorità nell’agenda degli interventi da attuare al fine del completamento dell’Unione economica e monetaria, come indicato espressamente nell’omonimo rapporto del 2015 dei cinque Presidenti europei427. In particolare il rapporto suggerisce una rapida costituzione del dispositivo di backstop attraverso, per esempio, dei prestiti del MES al Fondo. In questo caso, per garantire che il finanziamento del Fondo non abbia implicazioni di bilancio nel medio termine, l’intervento pubblico dovrebbe essere recuperato attraverso dei versamenti ex post da parte del settore finanziario.

4.4 Il completamento dell’Unione bancaria: Il sistema europeo