Il Rapporto Delors e Trattato di Maastricht

È su questi presupposti che durante la riunione di Hannover del Consiglio d’Europa del 27 e 28 giugno 1988 si confermò l’obiettivo dell’Unione economica e monetaria, affidando ad un comitato il compito di studiare e proporre un progetto per fasi concrete verso questa unione. Il comitato fu presieduto dal presidente della Commissione europea, Jacques Delors. Quest’ultimo volle che al suo interno vi parteciparono i governatori delle banche centrali sia per la loro perizia tecnica, sia perché il loro coinvolgimento li avrebbe legati di più al progetto di unione monetaria49. Il comitato realizzò un rapporto, il c.d. Rapporto Delors50, che venne presentato a Madrid durante il Consiglio d’Europa del 1989.

Nello specificare le condizioni necessarie per la realizzazione dell’unione monetaria, il Rapporto Delors prese spunto dal Rapporto Werner per quanto riguarda:

a) La garanzia di una completa e irreversibile convertibilità delle valute; b) La completa liberalizzazione dei capitali e integrazione delle operazioni

bancarie e di altri mercati;

c) L’eliminazione dei margini di fluttuazione e la fissazione delle parità dei tassi di cambio51.

Inoltre il Rapporto fornisce una descrizione di unione economica, orientata al mercato unico all’interno del quale le persone, le merci, i servizi ed il capitale potevano muoversi liberamente; regolata da una politica della concorrenza che mirava al rafforzamento dei meccanismi di mercato e da politiche comuni che puntavano al mutamento strutturale e allo sviluppo regionale; e in cui diventava necessaria la coordinazione delle politiche macroeconomiche degli Stati membri, incluse regole obbligatorie per le politiche di bilancio52. Nei suoi contenuti, il Rapporto prefigurava l’istituzione di un’unica autorità monetaria centrale, e di un «Sistema di Banche Centrali Europee», al quale affidare competenze di politica monetaria con la conseguente riduzione di sovranità nazionale in questo settore per gli Stati membri. Cambiamenti economici e istituzionali che non potevano trovare attuazione se non attraverso una modifica del Trattato di Roma.

49

NARDI SPILLER C.,SAVIO G., Op. cit., p. 67.

50 _D

ELORS J., Chairman of Committee for the study of economic and monetary union, Report on

economic and monetary union in the European Community, Presented April, 17, 1989. 51_D

ELORS J.,Op.cit., pp. 14-15. 52

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Per il raggiungimento dell’unione economica e monetaria, il Comitato propose un approccio graduale basato su tre fasi sottolineando, tuttavia, l’indivisibilità dell’intero processo, «the decision to enter upon the first stage should be a decision to embark on the entire process»53. Le tre fasi, descritte dettagliatamente, implicavano da un punto di vista istituzionale:

 La redazione di un nuovo Trattato;

 La creazione di una nuova autorità monetaria;

 Trasferimento delle competenze monetarie dagli Stati membri a questa nuova autorità.

Da un punto di vista economico, le tre tappe riguardavano una maggior convergenza e coordinamento delle politiche economiche nazionali.

I capi di Stato durante il vertice di Madrid decisero di seguire il percorso indicato nel Rapporto Delors e fissarono l’inizio della prima fase al 1° giugno 1990. Nel dicembre dello stesso anno iniziò, a Roma, la conferenza intergovernativa sull’unione economica e monetaria54, per fissare le caratteristiche fondamentali dell’unione economica e monetaria. A partire da quanto indicato nel Rapporto Delors, venne deciso l’inizio della seconda fase a decorrere dal 1° gennaio 1994. In questo momento, va sottolineata la dissociazione della Gran Bretagna dal progetto di unione, contraria all’introduzione di nuove istituzioni comunitarie che avrebbero ridotto la sovranità dei singoli Stati e favorendo la convergenza delle politiche economiche degli Stati membri attraverso un approccio molto più graduale, ossia attraverso il potenziamento del gioco della libera concorrenza.

Le conferenze intergovernative arrivarono a maturazione nel dicembre 1991 durante il summit di Maastricht dei capi di Stato e di Governo. Il risultato fu la firma del

Trattato sull’Unione europea (TUE) il 7 febbraio 1992, che entrerà in vigore il 1° novembre 1993 dopo il processo di ratifica all’interno degli Stati membri.

Sembra utile aprire una parentesi sui grandi cambiamenti che il Trattato di Maastricht a portato sotto un profilo istituzionale e giuridico del nuova assetto sovranazionale.

Il nuovo Trattato unificava le tre comunità che così vennero inserite in un unico quadro istituzionale. La Comunità Economica Europea (CEE) diventava solamente Comunità Europea (CE) perdendo la connotazione di economica a denotazione di una

53 _D

ELORS J.,Op.cit., p. 27.

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maggiore vicinanza al cittadino, in questo senso venne istituita la cittadinanza europea. Il quadro generale della Comunità europea prefigurato in Maastricht, si caratterizzava da una cooperazione tra Stati membri esterna alla Comunità, ma ad essa strettamente collegata. Il risultato fu un’organizzazione politica sovranazionale che non trovava riscontro all’interno dei paradigmi dello jus publicum europeaum, espressione usata per indicare il diritto internazionale europeo-continentale sviluppatosi a partire dal XVI secolo55. Differentemente da questo approccio, lo Stato, inserito nell’ordinamento internazionale, diventa soggetto di diritti e doveri che esso stesso concorre, in comunione con gli altri Stati, a regolare attraverso accordi basati sul consenso paritario e sul principio della reciprocità.

La Comunità europea quale tipo di organizzazione politica non rispecchia nessuna delle due dimensioni in quanto sono presenti aspetti dell’una e dell’altra. La stessa Corte di giustizia definisce la Comunità come un ordinamento che si ispira ai principi dello Stato di diritto, con organi rivestiti da poteri sovrani e le cui norme creano diritti in capo ai cittadini europei. Questo si evince sin dalla sentenza Les verts56, in cui per la

prima volta viene affermato «che la Comunità europea è una comunità di diritto nel senso che né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal trattato»57. In questo senso la Comunità europea può essere definita «frattallica», ossia non riconducibile ai paradigmi tipici della scienza giuridica tradizionale ed è proprio per questo motivo che in questi primi cinquant’anni ha subito una trasformazione continua e profonda. Con il Trattato di Maastricht, lo Stato di diritto è divenuto uno dei principi su cui poggia l’Unione europea e su cui fonda la propria azione sulla scena internazionale58, profilando così una dimensione dello «Stato di diritto oltre lo Stato»59.

Da un punto di vista economico, il Trattato di Maastricht solidifica principi economici alla base dell’Unione e di una sempre più efficace integrazione economica.

55

Alla base c’è il concetto di Stato moderno emerso tra il XVI e il XVII secolo, periodo nel quale, in particolare in Francia e in Inghilterra, prendevano piede le teorie sullo Stato assoluto, identificato quale soggetto detentore del monopolio del diritto e dell’uso legittimo della forza coercitiva (sovranità). La sovranità è collegata al principio di esclusività che, in riferimento ad uno Stato, sta a significare integrità del territorio all’interno del quale vige un unico ordinamento giuridico e che non ammette ulteriori autorità (rex in regno superiorem non recognoscens imperator est).

56

CORTE DI GIUSTIZIA, sentenza Parti écologiste «Les Verts» c. Parlamento europeo, Causa 294/83 del 23 aprile 1986, in Racc. p. 1357.

57 _C

ORTE DI GIUSTIZIA,Ult. Sent. Cit., p. 1365.

58 _{Si vedano, rispettivamente, gli artt. 2 e 21 del Trattato UE.} 59

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Le politiche economiche, pur rimanendo di competenza degli Stati membri, vengono sottoposte a criteri vincolanti in funzione di un maggiore coordinamento economico tra gli Stati come un efficace allocazione delle risorse, stabilità dei prezzi, finanze pubbliche sane, bilancia dei pagamenti sostenibile e, più in generale, il rispetto dei principi di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza (art. 3 A). A differenza dei Trattati di Roma, in cui la concorrenza era intesa come un mezzo per impedire che le imprese introducessero degli ostacoli agli scambi intracomunitari (art. 85), nel Trattato sull’Union europea i valori di un’economia di mercato nel quale possa raggiungersi l’efficienza allocativa vengono formalizzati e generalizzati ad ogni aspetto della vita comunitaria, ben oltre i confini della realizzazione del mercato unico. Caratteristica sottolineata anche dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) che, in un Bollettino del 1997, nota come il Trattato di Maastricht «pone il

principio della libera concorrenza non più come un elemento strumentale per la realizzazione di un mercato unico europeo, ma come principio generale che deve caratterizzare tutte le politiche economiche degli Stati dell’Unione europea»60

. In materia di perseguimento e mantenimento di finanza pubbliche sane, l’art. 102 A prevede che ogni Stato membro debba realizzare un efficace allocazione delle risorse secondo i canoni di un’economia di mercato contenendo i disavanzi pubblici e favorendo la stabilità dei prezzi. Sulla scia dell’art. 102 A, gli artt. 104 e 104 A vietano qualsiasi forma di accesso privilegiato ai finanziamenti da parte del settore pubblico che, a sua volta, deve raccogliere finanziamenti tramite gli stessi strumenti a disposizione di privati (emissione di titoli di debito o prestiti) secondo i canoni del mercato61. Il vincolo non riguarda solo le forme di finanziamento ma anche l’ammontare che deve essere mantenuto entro certi limiti previsti dall’allegato al Trattato, il Protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi: rapporto tra deficit e PIL

pari al 3% e rapporto tra debito (complessivo) e PIL pari al 60%. L’art. 104 C indica dei casi eccezionali62di tolleranza del superamento delle percentuali previste, legati a situazioni di temporaneità o occasionalità in riferimento a congiunture economiche particolarmente negative o eventi straordinari. Al di fuori dei casi suddetti, la

60

AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO (AGCM), Bollettino – anno VII – n. 44, novembre 1997, p. 69.

61 _{Inoltre, l’art. 104 vieta «la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione}

creditizia, da parte della BCE o di altre Banche centrali degli Stati membri».

62

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Commissione attiverà la procedura per disavanzi eccessivi63 nella quale verificherà la sussistenza del disavanzo e, nel caso questo sussista, verrà raccomandato allo Stato membro di porre fine alla situazione di disavanzo tramite delibera del Consiglio.