Prime modifiche alla regolazione europea in materia di vigilanza bancaria

In aggiunta agli interventi degli Stati, per rimediare agli effetti negativi delle perturbazioni finanziarie, la crisi ha portato alla rivisitazione dei meccanismi relazionali all’epoca esistenti. La differente capacità di affrontare le crisi fece emergere le significative diversità tra i Paesi membri, ravvisando la necessità di ricercare un nuovo ‘modo di stare insieme’202

. Diventava prioritario trovare nuove forme di integrazione che potessero, in primo luogo, uniformare regole e politiche economiche, ma soprattutto rendere più coeso il rapporto tra i vari Paesi.

In ambito economico finanziario, le riflessioni verso un più intenso coordinamento condussero all’avvio di un processo di rivisitazione dell’architettura di istituzionale della regolamentazione e della supervisione bancaria. Nonostante un più solido ed efficace quadro giuridico di gestione delle crisi, era evidente che questo non poteva essere sufficiente se non accompagnato dalla predisposizione di un’adeguata architettura istituzionale.

Successivamente le turbolenze finanziarie del 2007, l’evoluzione di questo dibattitto portò alla costituzione di un “Gruppo di lavoro” guidato da J. De Larosiére a cui venne affidato il compito di progettare una nuova architettura istituzionale della vigilanza

202 _C

APRIGLIONE F,TROISI A., L’ordinamento finanziario dell’UE dopo la crisi, UTET, Torino, 2014, p. 51.

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bancaria, al fine di contenere gli effetti della crisi e di prevenirne il ripetersi. Il gruppo elaborò un Rapporto203 nel quale individua in prima battuta le componenti fondamentali del sistema finanziario e i principali fattori che hanno causato la crisi finanziaria. Sulla base di queste premesse, formula 31 raccomandazioni relative al miglioramento della regolamentazione, degli assetti istituzionali che si occupano di vigilanza bancaria e di tutela della stabilità finanziaria globale.

Le elaborazioni di tale gruppo hanno innovato sensibilmente il sistema delle forme applicabili in ambito finanziario, innescando un processo volto all’introduzione di modifiche strutturali che incideranno sulle funzioni e sul ruolo delle diverse autorità. La disciplina comunitaria in materia di vigilanza precedente la crisi aveva lasciata immutata la competenza di questa in capo alle autorità nazionali, in tal modo le politiche di vigilanza rimanevano sotto la conduzione dei singoli Stati. Da tale contesto sono nate molte differenze che, come sottolineato in dottrina, non hanno portato ad un adeguato «grado di integrazione finanziaria (…) laddove i meccanismi di cooperazione e coordinamento tra autorità nazionali sono risultati inidonei a (…) conseguire modelli omogenei di controllo sulle attività economiche dell’Unione»204

.

Il lavoro del Gruppo si è sviluppato nell’intento di tracciare nuovi assetti per il rafforzamento della vigilanza macro-prudenziale e micro-prudenziale, in particolare nel contesto delle banche con operatività cross-border, che porteranno alla nascita ni nuove autorità europee.

La nuova architettura della supervisione viene approvata nel 2010 dal Parlamento europeo dando vita al Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria (SEVIF). Una riforma per certi versi storica perché, per la prima volta vengono affidate funzioni di vigilanza ad autorità europee. Tale sistema è composto da diverse autorità che operano a livello macroprudenziale e microprudenziale. Le funzioni di vigilanza macroprudenziali sono consegnate, tramite Regolamento (Ue) n. 1092/2010 del 24 novembre 2010205, al nuovo Comitato Europeo per il Rischio Sistemico (European Systemic Risk Board - ESRB), con a capo il Presidente della BCE e composto da un General Board e da uno Steering

Committee. Compito fondamentale dell’ESRB è l’individuazione di potenziali rischi

203 _E

UROPEAN COMMISSION, Report of the High-level Group on Financial Supervision in the Eu, chaired Jacques De Larosiére Brussels, 25 febbraio 2009.

204 _P

ELLEGRINI M., L’architettura di vertice dell’ordinamento finanziario europeo: funzioni e limiti della

supervisione, in Riv. Trim. dir. Ec., I, 2012, p. 54.

205 _{Regolamento (Ue) n. 1092/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 novembre 2010,} relativo alla vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario nell’Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico, in G.U.U.E.L 331/1 del 15 dicembre 2010. Nella stessa

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sistemici all’interno dell’Unione europea, dove per rischio sistemico si intende «un rischio di perturbazione del sistema finanziario che può avere gravi conseguenze negative per il mercato interno e l’economia reale»206_{. L’}

ESRB assume un’importanza

anche in relazione al mercato interno, in quanto partecipa al suo corretto funzionamento «garantendo che il settore finanziario contribuisca in maniera duratura alla crescita economica»207.

A livello microprudenziale la vigilanza viene demandata ad un network di Autorità di vigilanza europee (European Supervisory Authorities – ESAS), composte da tre nuove autorità distinte per settore di competenza. Per il settore bancario, tramite il Regolamento (Ue) n. 1093/2010208, nasce l’Autorità bancaria europea (European

Banking Authority –EBA); nel campo assicurativo e delle pensioni, il Regolamento (Ue)

n. 1094/2010209 istituisce L’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA); mentre il Regolamento (Ue) n. 1095/2010210 istituisce l’Autorità europea degli

strumenti finanziari e dei mercati (European Securities and market Authority – ESMA).

Sempre nel contesto microprudenziale, a queste tre nuove autorità si affiancano le autorità di vigilanza nazionali che con esse cooperano per assicurare la coerenza dell’intero sistema.

Con estrema sintesi, si può rilevare che se il compito dell’ ESRB si realizza

nell’emanazione di orientamenti e linee guida per la prevenzione dei rischi macrosistemici, «quello dell’EBA (cui è demandata la supervisione del settore bancario) trova esplicazione in un apposito potere volto ad elaborare ed emanare standard di vigilanza; mentre, da ultimo, l’azione dell’ESMA e dell’EIOPA è volta a garantire

206 _{Art. 2 del Regolamento (Ue) n. 1092/2010.} 207

Art. 3 del Regolamento (Ue) n. 1092/2010.

208 _{Regolamento (Ue) n. 1093/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 novembre 2010, che} istituisce l’Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea), modifica la decisione n. 716/2009/Ce e abroga la decisione 2009/78/Ce della Commissione, in G.U.U.E. L 331/12 del

15/12/2010.

209 _{Regolamento (Ue) n. 1094/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 novembre 2010, che} istituisce l’Autorità europea di vigilanza (Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali), modifica la decisione n. 716/2009/Ce e abroga la decisione 2009/79/Ce della Commissione, in G.U.U.E. L 331/48 del 15/12/2010.

210 _{Regolamento (Ue) n. 1095/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 novembre 2010, che} istituisce l’Autorità europea di vigilanza (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati), modifica la decisione n. 716/2009/Ce e abroga la decisione 2009/77/Ce della Commissione, in G.U.U.E.

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rispettivamente la regolarità dei mercati finanziari e quella delle assicurazioni e delle pensioni (aziendali e professionali)211.

Focalizzandoci sul settore bancario, la costituzione del nuovo assetto di vigilanza non ha modificato la competenza della supervisione sulle banche, che rimane in capo alle autorità di vigilanza nazionali. L’istituzione dell’EBA, quindi assume particolare importanza sul piano regolamentare, cioè della graduale armonizzazione degli ordinamenti nazionali in materia di vigilanza bancaria, non andando però a modificare la configurazione della governance della vigilanza bancaria.

Al fine di una maggior uniformità tra le legislazioni europee e un più efficace coordinamento tra le autorità di vigilanza nazionali, vengono affidati all’EBA i seguenti compiti e funzioni212:

 La realizzazione di un single rulebook contenente norme tecniche avente carattere vincolante. Si tratta di norme tecniche di regolamentazione e di attuazione (artt. 10 e 15 del Regolamento Ue n. 1093/2010)213;

 Assicurare la coerente applicazione delle regole europee, emanando linee guida per le autorità di vigilanza nazionali non vincolanti (art. 16);

 Partecipazione nei collegi di supervisori degli istituti bancari cross border, al fine di rafforzarne la supervisione. La presenza dell’ EBA, inoltre, assicura un

efficace scambio di informazioni e l’applicazione delle regole europee da parte dei collegi;

 Gestione a livello europeo dei stress test, per verificare la capacità di reagire a situazioni di mercato avverse da parte degli enti creditizi;

 Creazione di un database centrale nel quale vengono inserite tutte le informazioni raccolte sotto un profilo micro-prudenziale;

 In situazioni di crisi coordina le risposte dei supervisori nazionali, mettendo in atto apposite azioni volte alla convergenza. Qualora l’azione di coordinamento si

211

CAPRIGLIONE F., TROISI A., Op. Cit., pp. 56-57. L’autore rimanda tra gli altri a FERRAN E.,

Understanding the New Institutional Market Supervision, in Legal Studies Research, Paper series,

University of Cambridge, Faculty of Law, n. 20/2011, p.34 s.; TARANTOLA A.M., La vigilanza europea:

assetti, implicazioni, problemi aperti, Lezione del Master in Diritto amministrativo e Scienza

dell’Amministrazione, Università degli Studi di Roma Tre, 8 aprile 2011, n.1, p. 185; GUARRACINO F.,

Supervisione bancaria europea (Sistema delle fonti e modelli teorici), Padova, 2012; CAPRIGLIONE F.,

Globalizzazione, crisi finanziaria e mercati: una realtà su cui riflettere, in Concorrenza e mercato, 2012,

p. 867 ss.

212 _{Cfr. B}

OCCUZZI G., Op. Cit., p. 49.

213 _{Su questo punto, dato che non sono avvenute apposite modifiche del Trattato, alle E}

SAS non sono riconosciuti poteri regolamentari diretti. Le ESAS elaborano delle proposte che tramite norme tecniche di attuazione vengono adottate dalla Commissione.

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rivelasse poco efficace, L’autorità europea può richiedere alle autorità nazionali di realizzare specifiche azioni, senza però entrare nel merito delle responsabilità fiscali dei singoli Stati membri;

 A tutela dei consumatori, promuove la trasparenza, semplicità e correttezza nella vendita di prodotti o servizi finanziari nel mercato interno.

Il nuovo network di autorità incaricate alla vigilanza microprudenziale risulta efficace e chiaro in riferimento al comune impegno delle autorità nell’uniformare le forme di controllo per i gruppo cross-border214. In questo contesto il ruolo delle diverse

autorità è qualificabile con quello dei comitati di terzo livello previsti dalla procedure

Lamfalussy. Da qui nasce il merito della riforma in esame di adeguarsi alla ciclicità del

mercato attraverso l’utilizzo di «correttivi» adeguati alle difficoltà concrete degli operatori215. Caratteristica che si sostanzia nel potere delle ESAS di predisporre regole

tecniche vincolanti per le materie delegate dalla legislazione primaria, sicuramente l’attribuzione più rilevante dei nuovi supervisori che, tramite l’applicazione di standard tecnici, mirano all’elaborazione di una disciplina che possa essere quanto più possibile omogenea, per raggiungere la totale eliminazione dei problemi di armonizzazione e ravvicinamento dei vari ordinamenti nazionali216.

È indubbio che l’assetto istituzionale attuato in seguito al Rapporto De Larosière rappresenti un’importante tappa del processo di integrazione comunitaria nel campo della regolamentazione e della supervisione finanziaria. Nonostante tale importanza, esso non ha comportato una piena ed efficace integrazione della normativa e degli organismi deputati alla supervisione. Sotto questo profilo va considerata come una tappa intermedia che, fermo restando l’importanza assunta, ha creato le premesse per una più completa integrazione della supervisione a livello europeo.