La questione democratica e il regime di accountability della B CE

La forte indipendenza attribuita alla BCE dalle istituzioni della democrazia

rappresentativa ci porta ad alcune considerazioni circa la legittimazione democratica dei poteri e delle funzioni attribuiti all’organo monetario centrale. La natura indipendente della Banca centrale europea ha da sempre alimentato un acceso dibattito sulla presenza di un possibile «deficit democratico».

La legittimazione democratica è da ricercarsi nella diversa interpretazione del principio della separazione dei poteri configurabile nel diritto comunitario. Infatti, l’equilibrio dei poteri previsto nell’ordinamento comunitario si può definire sui generis tanto quanto l’intero ordinamento giuridico dell’Unione; l’esistenza all’interno di questa

114

GIUSSO L., Riflessioni sull’autonomia delle banche centrali, in D.VELO (a cura di), L’autonomia della

banca centrale. Verso una nuova costituzione in Italia e in Europa, Cacucci editore, Bari, 1995, pp. 65-

49

di numerose persone giuridiche a carattere sovranazionale non riflette in alcun modo il principio della separazione dei poteri caratteristico degli ordinamenti nazionali. L’interpretazione che viene data a livello comunitario è originaria della storia dell’integrazione europea, dove nel corso dei decenni si è assistito alla volontà, da parte degli Stati membri, di condividere un numero sempre più grande di funzioni tecniche, economiche e politiche. In questo senso «aggiungere la BCE come organizzazione indipendente a carattere speciale del diritto comunitario, a questo insieme di funzioni, non rappresenta una deviazione dal principio della separazione dei poteri, ma riflette il fatto che a livello comunitario vi è ora una nuova forma di governo che, sotto numerosi aspetti, riflette nuovi modelli per quanto concerne la separazione dei poteri»115. Nonostante ciò, lo status speciale attribuito alla BCE, la colloca in una posizione

sicuramente distante dalla normale procedura di governo democratico, sia in ambito nazionale che sovranazionale.

Risulta, però, fuorviante ritenere la BCE un organismo «antidemocratico», dato che,

il carattere speciale che la contraddistingue non è stato generato dalla stessa BCE, ma

deriva dalle previsioni del Trattato CEE e dallo Statuto SEBC, entrambi atti giuridici di

rango costituzionale adeguatamente ratificati da tutti gli Stati membri attraverso procedure democratiche116 quindi, da un punto di vista internazionalistico, la legittimità democratica è stata garantita attraverso l’intervento dei parlamenti nazionali al momento della ratifica del Trattato di Maastricht. Secondo alcuni, però, questo controllo non sembrerebbe adeguato a garantire un sufficiente consenso popolare segnalando la presenza di un eccessiva e ingiustificata eccezione al principio di democrazia117.

Tuttavia il trasferimento della sovranità monetaria alla BCE e la configurazione di questa quale organismo indipendente non si sono realizzati senza che i cittadini europei potessero percepire il cambiamento in atto118. Va aggiunto a tal proposito che, nonostante il suo carattere speciale di organismo indipendente, risulta evidente come la BCE non potrebbe operare e svolgere le proprie funzioni in maniera corretta senza

115 _Z

ILIOLI C.,SELMAYR M., La Banca centrale europea, Giuffrè Editore, Milano, 2007, p. 102.

116 _{In alcuni Paesi quali Austria, Danimarca, Francia, Irlanda, Finlandia, Svezia, Estonia, Lettonia,}

Lituania, Malta, Polonia, Repubblica CECA, Romania, Slovacchia, Slovenia e Ungheria la ratifica è stata preceduta da un referendum.

117_{Si veda G}

ORMLEY L.,DE HAAN J., The democratic deficit of the European Central Bank, in European

Law Review, n. 21, 1996, p. 109; BRENTFORD P., Constitutional Aspects of the Independence of the

European Central Bank, in International and Corporative Law Quarterly, 47(1), 1998, p. 109; LASTRA M. R., Op. cit., p. 499; AMTENBRINK F., DE HAAN J., The European Central Bank: An independent

specialized organization of community law – A comment, in Common Market Review, 39 (1), February

2002, p. 74.

118

50

l’appoggio dei cittadini da cui, in ultima analisi, deriva la sua autorità, ancor più, data la sua connotazione di organismo pubblico sovranazionale

L’elevato grado di indipendenza della banca centrale fa sorgere l’esigenza di individuare degli strumenti adeguati che possano fungere da contro altare di tale autonomia, e che garantiscano agli organi politici, e al sistema economico in generale, di «controllare» la coerenza degli strumenti adottati dall’istituto di emissione in relazione all’obiettivo prefissato, si tratta della c.d. accountability. Negli anni, pertanto, l’organo centrale ha sviluppato un particolare regime di accountability e di trasparenza con il quale giustifica le proprie scelte e comunica il proprio lavoro quotidiano, allineando il proprio modus operandi a quanto previsto nel diritto primario dell’Unione europea. In questo senso il Trattato stabilisce degli obblighi di accountability in capo alla BCE, quali elementi di responsabilità democratica, espressamente previsti dall’art.

15 dello Statuto del SEBC.

L’art. 15 dello Statuto SEBC prevede che la BCE compili e renda pubblici dei rapporti

sull’attività del SEBC (ogni tre mesi) e un rendiconto finanziario consolidato dello stesso

(ogni settimana)119; mentre, all’art. 15.3, in conformità a quanto previsto dall’art. 284, paragrafo 3, del TFUE, pone in capo all’istituto centrale l’obbligo di trasmettere «al

Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione, nonché al Consiglio europeo, una relazione annuale sulle attività del SEBC e sulla politica monetaria dell’anno

precedente e dell’anno in corso». Strumenti aggiuntivi a quelli citati sono le audizioni e scambi di opinioni, dove il Presidente della BCE o altri membri del Comitato esecutivo possono partecipare e intervenire alle audizioni trimestrali della Commissione per i problemi economici e monetari del Parlamento europeo, e le interrogazioni scritte che i membri del Parlamento europeo possono formulare alla BCE120. Oltre a quanto detto, il nuovo meccanismo di vigilanza unico (MVU) ha previsto ulteriori obblighi di

accountability nell’ambito della vigilanza bancaria, funzione attribuita BCE come da Regolamento UE n. 1024/2013 del 15 ottobre 2013. Dato che l’argomento verrà approfondito nei prossimi capitoli, mi limito a specificare solo che tale obbligo viene

119

Artt. 15.1 e 15.2 dello Statuto del SEBC.

120 _{Per una rassegna completa degli obblighi di trasparenza in capo alla B}

CE e degli strumenti di

accountability a disposizione degli organi centrali si veda la pagina dedicata sul sito della BCE; https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/accountability/html/index.it.html

51

definito e soddisfatto tramite l’Accordo interistituzionale fra il Parlamento europeo e la BCE121 e dal protocollo d’intesa tra il Consiglio dell’UE e la BCE122.

Per quanto riguarda il regime di trasparenza, la BCE nel corso degli anni si è spinta oltre ai requisiti richiesti dal Trattato, creando e promuovendo ulteriori canali di comunicazione per rendere le proprie decisioni sempre più trasparenti e per incrementare la propria credibilità verso tutti gli operatori e i cittadini europei. L’art. 15 del TFUE impone a ciascuna istituzione, organo e organismo dell’ordinamento di operare «nel modo più trasparente possibile» e di «garantire la trasparenza dei suoi lavori», nonché l’accesso ai documenti da parte dei cittadini123

; in conformità al più generale e primario obiettivo posto dall’art. 1 del TUE, circa la creazione di un’unione sempre più coesa tra i popoli dell’Europa «in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini». A ragion di ciò, la Banca centrale europea pubblica dei bollettini economici contenenti le informazioni economiche e monetarie su cui di basano le proprie decisioni di politica monetaria, otto volte all’anno; la situazione contabile settimanale dell’Eurosistema, così da fornire informazioni sulle operazioni di politica monetaria, sulle operazioni in cambi e sulle attività di investimento; dopo ogni riunione di politica monetaria del Consiglio direttivo tiene una conferenza stampa circa le decisioni prese e divulga un resoconto dei dibattiti del Consiglio direttivo, quattro settimane dopo ogni riunione; infine, i membri del Comitato esecutivo pubblicano regolarmente articoli, interviste e discorsi che sono a disposizione dei cittadini sul sito internet della BCE.

Attraverso questo regime di accountability e trasparenza la BCE denota una certa presenza all’interno delle vita comunitaria, svolgendo i proprio compiti sì in maniera autonoma e indipendente dagli organi politici ma vicina ai bisogni dell’Unione e dei suoi cittadini.

121

Accordo interistituzionale tra il Parlamento europeo e la Banca centrale europea sulle modalità pratiche dell’esercizio della responsabilità democratica e della supervisione sull’esercizio dei compiti attribuiti alla Banca centrale europea nel quadro del Meccanismo di vigilanza unico (2016/694/UE), pubblicato in G.U.U.E. L del 30/11/2013, consultabile all’indirizzo http://eur-lex.europa.eu/legal- content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32013Q1130(01)&from=IT

122 _{Memurandum of Understanding between the Council of the European Union Central Bank on the}

cooperation on producers related to the Single Supervisory Mechanism (SSM) (https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/mou_between_eucouncil_ecb.pdf)

123

Occorre sottolineare che il vincolo della BCE al principio di trasparenza è limitato ai soli casi in cui quest’ultima svolga funzioni amministrative (art. 15, par. 3 del TFUE).

52