I primi passi verso la centralizzazione della gestione delle crisi

L’impostazione della direttiva BRRD si muove nella logica di un network di autorità e

fondi nazionali di risoluzione che collaborano tra loro per ristrutturare le banche in crisi. Come appena sottolineato, questo modello rappresenta indubbiamente un notevole passo in avanti verso la minimizzazione delle differenze tra i diversi approcci nazionali in materia di risoluzione bancaria, e la protezione dell’integrità di un mercato interno caratterizzato da un elevata frammentazione venuta in rilievo nel corso della crisi finanziaria.

Tuttavia, il nuovo disegno delineato è stato più volte ritenuto inadeguato dagli Stati membri partecipanti all’Unione bancaria e soggetti alla supervisione bancaria della BCE

nel contesto del meccanismo unico di vigilanza (SSM). In particolare, l’acuirsi della crisi

e gli effetti disturbanti del circolo vizioso tra rischi sovrani e rischi bancari, misero in evidenza l’incoerenza e la scarsa efficacia di un framework basato su assetto centralizzato europeo di vigilanza e un sistema di gestione delle crisi affidato ai singoli Stati membri, con conseguenti distorsioni competitive e frammentazioni nel mercato unico finanziario360. Da qui nacque l’esigenza di una centralizzazione delle funzioni di risoluzione bancaria da affiancare al meccanismo di vigilanza unico, che venne ufficialmente manifestata dal Consiglio europeo nella riunione del 14 dicembre 2012: «in un contesto in cui la vigilanza bancaria è trasferita effettivamente ad un meccanismo

358 _{Su questi temi, con riferimento alla cooperazione internazionale, si veda G}

OODHART C,, SCHOENMAKER D., Burden sharing in a banking crisis in Europe, LSE Financial Market Group, Special Paper Series n. 164, March 2006; LUPO-PASINI F.,BUCKLEY R., International coordination in Cross-

Border banks Bail-ins: Problems and Prospects, in Eur. Bus. Org. Law. Rev., 2015, p. 203.

359 _{A livello internazionale (globale) l’attività di cooperazione tra autorità di risoluzione, da un punto di}

vista giuridico «si basa su un quadro snello, per lo più costituito da Memorandum of Understanding

(MoU) negoziati e firmati dalle autorità, al di fuori da interferenze politiche, benchè sotto l’ombrello della

legittimità giuridica costituita dal conferimento di potere da parte del legislatore dell’autorità amministrativa a concludere accordi tecnici di cooperazione con omologhe autorità straniere», GARDELLA A.,Op. cit., p. 159.

360

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di vigilanza unico sarà necessario un meccanismo di risoluzione unico, dotato dei poteri atti ad assicurare che qualsiasi banca in uno Stato membro partecipante possa essere assoggettata a risoluzione mediante gli strumenti più opportuni»361. Orientamento che viene confermato anche nelle conclusioni delle riunioni del Consiglio europeo del 28 giugno 2013, nel quale si esorta la Commissione ad elaborare una proposta di regolamento per l’istituzione di un meccanismo unico di risoluzione362

.

L’impulso del Consiglio europeo è stato prontamente raccolto dalla Commissione che, dopo un dibattito ampio e complesso, il 10 luglio 2013 ha presentato una proposta normativa363. La proposta segna un passaggio fondamentale nel processo di integrazione nell’Eurozona; da una concezione fondata su una rete di autorità nazionali di risoluzione si passa ad un nuovo unico assetto di gestione delle crisi in cui verrà applicato «lo stesso

corpus unico di norme Ue in materia di requisiti prudenziali e le stesse norme sulla

risoluzione delle crisi bancarie: verrà in tal modo preservata l’integrità del mercato interno»364. Inoltre, l’applicazione centralizzata e uniforme delle norme negli Stati membri partecipanti creerà dei benefici per tutti gli Stati membri dell’Unione europea, permettendo di superare la frammentazione del mercato finanziario e garantendo concorrenza leale e parità di condizioni in tutto il mercato interno.

Nella predisposizione della proposta, la Commissione ha considerato diversi fattori che l’hanno portata a scegliere una soluzione con a capo un organo centrale di risoluzione, rispetto ad una rete di autorità di risoluzione nazionali. L’accentramento porta a diversi benefici:

361

CONSIGLIO EUROPEO, Tabella di marcia per il completamento dell’UEM, conclusioni del Consiglio europeo del 13-14 dicembre 2012, Bruxelles, 14 dicembre 2012, EUCO 205/12, CO EUR 19 CONCL 5, punto 11, p. 5. Il Consiglio Europeo, inoltre, fornisce anche alcune indicazioni dei principi e gli obiettivi su cui dovrà essere impostato il nuovo meccanismo: «Questo meccanismo dovrà preservare la stabilità finanziaria ed assicurare un quadro efficace per risolvere gli inadempimenti degli istituti finanziari tutelando nel contempo i contribuenti in un contesto di crisi bancaria. Il meccanismo di risoluzione unico dovrebbe basarsi sui contributi dello stesso settore finanziario e comprendere adeguate ed efficaci misure di sostegno. Queste ultime non dovrebbero avere implicazioni di bilancio nel medio termine assicurando che gli aiuti pubblici siano recuperati attraverso prelievi ex post nel settore finanziario».

362_{«Un M}

VU (SSM) pienamente efficace richiede un meccanismo di risoluzione unico per le banche cui si applica l’MVU (SSM). Il Consiglio europeo attende di ricevere proposte della Commissione

sull’istituzione di un meccanismo di risoluzione unico in vista di un accordo in sede di Consiglio entro la fine dell’anno affinché possa essere adottata entro la fine dell’attuale legislatura”», CONSIGLIO EUROPEO, Conclusioni del Consiglio europeo del 27-28 giugno 2013, Bruxelles, 28 giugno 2013, EUCO 104/2/13 REV 2, CO EUR 9 CONCL 6.

363 _C

OMMISSIONE EUROPEA, Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che fissa

le norme e una procedura uniformi per la risoluzione delle crisi degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo unico di risoluzione delle crisi e del Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie e che modifica il regolamento (Ue) n. 1093/2010, Bruxelles, 10 luglio 2013, COM

(2013) 520 final, 2013/0253 (COD).

364 _C

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 Rapidità e coerenza delle decisioni, riducendo al minimo effetti negativi sulla stabilità finanziaria e limitando la necessità di sostegno economico365;  Messa in comune di competenze ed esperienze a livello europeo garantirà

maggiore sistematicità ed efficienza nella gestione delle crisi rispetto all’azione della singola autorità nazionale di risoluzione in possesso di risorse ed esperienze limitate;

 Il fondo unico composto dai contributi di tutte le banche stabilite nel territorio degli Stati membri partecipanti permetterà una tutela dei contribuenti più efficace rispetto ai singoli fondi nazionali; inoltre l’utilizzo di un unico fondo garantirà condizioni di parità tra le banche.

Sulla base di quanto esposto nella proposta della Commissione, in data 14 luglio 2014 il Consiglio ha approvato il Regolamento (Ue) n. 806/2014366, da qui in poi “Regolamento SRM”, che istituisce il Meccanismo Unico di Risoluzione (Single

Resolution Mechanism – SRM), secondo pilastro dell’Unione bancaria.

Il Regolamento SRM, applicato a partire dal 1° gennaio 2016, istituisce un’Autorità

unica di risoluzione europea (Single Resolution Authority) in cui vengono centralizzati i poteri decisionali per la gestione delle insolvenze bancarie. Contestualmente viene istituito un fondo accentrato di risoluzione, il Fondo unico di risoluzione, “Fondo”, (Single Resolution Fund).

365 _{«Il fattore tempo è fondamentale per due importanti ragioni: ex ante, per rafforzare la credibilità del}

neonato SRM quale strumento reattivo, contribuendo così a smorzare le fonti di incertezza sui mercati; a risoluzione della crisi avviata, per permettere all’SRM di salvaguardare il valore delle attività che può essere sminuito da ritardi inutili nella procedura di risoluzione della crisi», COMMISSIONE EUROPEA, Ult.

doc. cit, p. 5.

366 _{Regolamento (Ue) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 luglio 2014, che fissa} norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (Ue) n. 1093/2010, in G.U.U.E. L. 225/1 del 30 luglio 2014.

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4.3.2 Il meccanismo di risoluzione unico: aspetti generali, ambito di applicazione e