Il processo decisionale

Il processo decisionale per l’adozione delle misure di risoluzione, oltre al ruolo svolto dal Comitato e dalle autorità di risoluzione nazionali, vede la partecipazione anche della BCE, del Consiglio e della Commissione. Quest’ultima è chiamata alla

duplice funzione di valutare gli aspetti discrezionali del piano di risoluzione preparato

404 _{Il riferimento è ai seguenti poteri: richiesta di informazioni (art. 34), indagine generali (art. 35),}

ispezioni in loco (art. 36) e richiesta di autorizzazione giudiziaria (art. 37).

405 _{Presumibilmente il quadro di riferimento per la cooperazione tra Comitato e le autorità di risoluzione}

nazionali seguirà lo schema tracciato dal Regolamento (Ue) n. 468/2014 che regola le modalità pratiche della cooperazione tra BCE e autorità nazionali di vigilanza nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico.

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dal Comitato, e di verificare il rispetto della disciplina in materia di aiuti di Stati a norma dell’art. 107 TFUE.

La partecipazione di diverse componenti istituzionali fa capire fin da subito che si di fronte ad un processo articolato e complesso, che trova le ragioni della sua complessità nella scelta della base legale utilizzata. L’art. 114 TFUE, infatti, obbliga la Commissione, e in alcuni casi il Consiglio, ad intervenire in tutte le decisioni che implicano delle valutazioni discrezionali da parte di un’agenzia dell’Unione. Tale vincolo deriva dalla qualificazione del Comitato alla stregua di un’agenzia dell’Unione e, per quanto previsto dalla «dottrina Meroni» (v. supra paragrafo 3.2.1), non legittimata a svolgere compiti che implicano l’esercizio di poteri discrezionali, sebbene vada aggiunto che la sentenza ESMA della Corte di Giustizia europea abbia sostenuto

un’interpretazione meno rigida di tale dottrina, legittimando in parte l’attribuzione di poteri discrezionali alle agenzie dell’Unione406.

La procedura decisionale (art. 8) è sintetizzabile in questi passaggi: a) decisione di avviare la risoluzione; b) accertamento delle condizioni della risoluzione; c) adozione del programma di risoluzione; d) scelta degli strumenti da utilizzare e modalità del ricorso al Fondo; e) attuazione del programma di risoluzione.

a) La BCE, in qualità di autorità di vigilanza, valuta, in consultazione con il

Comitato, la sussistenza delle condizioni di dissesto o il rischio di dissesto dell’ente, e ne dà comunicazione alla Commissione, al Comitato e alle autorità nazionali di risoluzione interessate.

b) Il Comitato verifica la presenza di altri presupposti necessari all’avvio della procedura di risoluzione. In particolare valuta la mancanza di soluzioni di mercato alternative che permettano di evitare il dissesto dell’entità, e la sussistenza di un interesse pubblico a favore del salvataggio dell’ente407

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406 _C

ORTE DI GIUSTIZIA, 22 gennaio 2014, C-207/12, Giud. rel. R. Silva de Lapuerta - Avv. gen. N.Jääskinen - Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord contro Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea. Sulle motivazioni e le conclusioni della sentenza si veda DE BELLIS M., I poteri di

intervento dell’Esma sulle vendite allo scoperto, in Giorn. Dir. Amm., n. 7/2014, pp. 692 ss.. Nonostante

la conferma della valenza della «dottrina Meroni», la sentenza dichiara legittimi i poteri di emergenza dell’ESMA in materia di vendita allo scoperto di credit default swap, al fine di assicurare la stabilità finanziaria internazionale, tenuto conto dell’integrazione dei mercati finanziari e del rischio di contagio. Sul sostanziale superamento di tale dottrina CHITI E., An Important Part of the EU’s Institutional

Machinery: Features, Problems and Perspectives of European Agencies, in Common Law Review, n. 46,

2009, pp. 1395 ss.

407 _{La presenza di interesse pubblico può essere misurata in base alla capacita di un eventuale liquidazione}

dell’ente di raggiungere gli obiettivi della risoluzione, ovvero « a) garantire la continuità delle funzioni essenziali; b) evitare effetti negativi significativi sulla stabilità finanziaria, in particolare attraverso la

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Accertate tali condizioni, il Comitato predispone il programma di risoluzione e lo trasmette alla Commissione, la quale, nel caso di ricorso al Fondo, verifica il rispetto della disciplina sugli aiuti di Stato408.

c) Con la trasmissione del piano di risoluzione alla Commissione ha inizio la fase dell’approvazione, durante la quale possono aprirsi diversi scenari. Entro 24 ore dal ricevimento del programma di risoluzione la Commissione o lo approva o ha la facoltà di sollevare obiezioni per quanto riguarda i suoi aspetti discrezionali. Entro 12 ore dal ricevimento la Commissione può proporre al Consiglio di: sollevare obiezioni, se ritiene che il programma non soddisfi il criterio dell’interesse pubblico; e approvare o obiettare circa una modifica sull’ammontare delle risorse del Fondo richieste a sostegno dell’azione di risoluzione (art. 18, paragrafo 7). Qualora il Consiglio ritenga che non sussista l’interesse pubblico, la procedura di risoluzione termina e l’ente viene messo in liquidazione. Se ritiene, invece, necessario modificare l’ammontare delle risorse del Fondo richieste, il Comitato deve modificare il programma di risoluzione entro le 8 ore successive409.

d) Approvato il programma di risoluzione, la Commissione indica al Comitato il quadro di strumenti di risoluzione applicabili nella procedura di risoluzione e l’attivazione del Fondo a sostegno dell’azione di risoluzione. Sulla base di tali indicazioni, il Comitato adotta il programma di risoluzione con decisione rivolta

prevenzione del contagio, anche delle infrastrutture del mercato, e con il mantenimento della disciplina di mercato; c) salvaguardare i fondi pubblici riducendo al minimo il ricorso al sostegno pubblico straordinario; d) tutelare i depositanti disciplinati dalla direttiva 2014/59/Ue e gli investitori disciplinati dalla direttiva 97/9/Ce; e) tutelare i fondi e le attività dei clienti» , art. 14, paragrafo 2, del Regolamento SRM).

408 _{Va sottolineato che le funzioni di risoluzione della Commissione devono essere tenute distinte da}

quelle in materia di aiuti di Stato in relazione al sostegno pubblico concesso alle banche. Con «la Comunicazione sul settore bancario» della Commissione del 10 luglio 2013 (Comunicazione della Commissione relativa all'applicazione, dal 1° agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria, In G.U.U.E. C 216/1 del 30/07/2013), la Commissione «ha adeguato i precedenti orientamenti alle mutate condizioni della crisi, rinvigorita dalle recenti tensioni sul mercato del debito sovrano, inasprendo le condizioni relative alla condivisione degli oneri tra pubblico e privato e stabilendo una procedura per l’approvazione permanente delle misure di ricapitalizzazione e di sostegno a fronte di attività deteriorate», così in LIBERATI M., La crisi del settore

bancario tra aiuti di stato e meccanismi di risanamento e di risoluzione, in Riv. dir. Pubbl. comun., n. 6,

2014, pp. 1339 ss.

409 _{«Stante il notevole impatto delle decisioni di risoluzione sulla stabilità finanziaria degli Stati membri e}

sull’intera Unione nonché sulla sovranità di bilancio degli Stati membri, è importante che al Consiglio siano conferiti i poteri di esecuzione necessari all’adozione di determinate decisioni in materia di risoluzione. Dovrebbe pertanto essere il Consiglio, su proposta della Commissione, ad esercitare un controllo efficace sulla valutazione fatta dal Comitato della sussistenza di un interesse pubblico e a valutare eventuali modifiche non irrilevanti dell’ammontare delle risorse del Fondo da utilizzare per un dato intervento di risoluzione», Considerando n. 24 del Regolamento SRM.

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alle autorità nazionali di risoluzione, in cui dà ordine di esecuzione delle misure di risoluzione specificate nel programma;

e) Le autorità nazionali di risoluzione danno esecuzione al programma di risoluzione adottato dal Comitato, in conformità alla normativa nazionale e alle indicazioni del Comitato.

Nonostante l’intervento della Commissione e del Consiglio, il ruolo del Comitato non viene da queste ridimensionato. Il Comitato rimane comunque responsabile di dare impulso all’intera procedura soprattutto nella fase di avvio e di predisposizione del programma di risoluzione. L’intervento della Commissione è, d’altra parte, limitato alla valutazione degli aspetti discrezionali, mentre il Consiglio è chiamato ad un controllo più generale con riguardo all’interesse pubblico della risoluzione dell’ente in virtù del significativo impatto che le decisioni di risoluzione possono avere sulla stabilità finanziaria e sulla sovranità fiscale degli Stati membri.

Rimane da considerare se la partecipazione di diversi soggetti al processo decisionale possa in qualche modo compromettere la tempestività dell’azione di risoluzione, elemento chiave per la buona riuscita del programma e per limitare i danni nei confronti dei creditori dell’ente in risoluzione e degli altri intermediari interessati dalla crisi. La previsione un tempo limitato (al massimo 24 ore) per l’approvazione del programma di risoluzione da parte della Commissione appare ragionevole ed in grado di garantire la necessaria tempestività ed efficacia del processo decisionale. Rimangono alcune dubbi sulle effettive tempistiche del processo, da verificare nel concreto, per le ipotesi in cui la Commissione sia chiamata a svolgere una valutazione di compatibilità dell’intervento del Fondo con la disciplina degli aiuti di Stato. Tale valutazione, che condiziona l’avvio stesso della risoluzione, presenta tempistiche indeterminate e modalità che potrebbero risultare non adeguate ad una gestione tempestiva della crisi410.