Il quadro normativo europeo sull’insolvenza bancaria e garanzia dei depositi prima

I primi tentativi di regolazione europea dell’insolvenza bancaria si muovono nella direzione di una collaborazione e coordinamento cross-border. L’esigenza di uno sforzo verso la convergenza dei diversi ordinamenti nazionali era già stata avvertita prima della crisi. La questione era ricorrente ma non ancora particolarmente sentita dato che, diventava oggetto di dibattiti e discussioni solamente nei momenti in cui ci si verificavano insolvenze bancarie di rilevante portata178. Alle varie proposte di

177

CAPRIGLIONE F., L’Unione bancaria europea. Una sfida per un’Europa più unita, UTET, Torino, 2013, p. 8.

178

Le prime iniziative per la definizione di un quadro di principi per la supervisione bancaria e gestione delle crisi bancarie, risalgono agli anni 2000, tra cui: FINANCIAL STABILITY FORUM, Guidance for

Developing Effective Deposit Insurance System, 24 settembre 2001; BASEL COMMITTEE ON BANKING SUPERVISION, Supervisory Guidance on Dealing With Weak Banks, marzo 2002;per una visione più completa si vedaGOODHART C.A.,HARTMAN P.,LLEWELLNY D.T., ROJAS-SUAREZ M.,WEISBROD S.,

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convergenza delle regolazioni non è mai seguito un sostegno rilevante, registrando, in alcuni casi, forti opposizioni alla creazione di un framework unitario di gestione delle crisi, derivanti dalle grosse differenze ancora esistenti negli assetti istituzionali e normativi dei singoli Stati, e dalla mancata volontà di cedere parte della propria sovranità in un settore così cruciale dell’economia.

La volontà di raggiungere un sistema di regole comuni nella gestione delle crisi bancarie cross border è maturata in seguito a situazioni di crisi di rilevanza sistemica che si registrarono in alcuni Paesi negli anni Novanta. Il risultato di questo impulso fu la direttiva comunitaria in materia di risanamento e liquidazione delle banche (direttiva 2001/24/CE del 4 aprile 2001179), un punto di svolta all’interno dell’evoluzione della legislazione bancaria europea, nonostante un’impostazione improntata sull’armonizzazione minima che riconosceva il principio del mutuo riconoscimento nelle procedure e nelle collaborazioni tra le diverse autorità preservando, però, le peculiarità delle legislazioni nazionali. L’adozione del principio del mutuo riconoscimento si contrapponeva al precedente sistema basato sulle c.d. procedure secondarie in cui, nel caso di procedure di crisi di una succursale di un ente creditizio situato in uno Stato membro diverso da quello di origine, le autorità di vigilanza degli Stati ospitanti potevano autorizzare procedure concorsuali separate180. L’applicazione del principio del mutuo riconoscimento diede la possibilità di riconoscere le procedure di risanamento e/o liquidazione intraprese dall’autorità di vigilanza dello Stato membro in cui l’ente deteneva la sede legale anche negli altri Stati membri in cui l’ente aveva delle succursali. In questo modo si assicurava l’unicità e l’universalità delle procedure, evitando l’insorgere di conflitti di competenza o disparità di trattamento tra i creditori. In virtù delle rilevanti differenze esistenti tra gli ordinamenti degli Stati membri, la normativa prevedeva alcuni profili di flessibilità che, tramite specifiche disposizioni derogatorie, consentivano di rinviare alla legge di un altro Stato membro per la disciplina riguardante determinati contratti e diritti.

La direttiva, però, si limitava a definire il Paese competente all’apertura della procedura di risanamento o liquidazione senza definire un quadro regolamentare di livello comunitario. Ciascun Paese conservava il proprio assetto istituzionale e il proprio ordinamento nazionale nell’applicazione delle regole e procedure per la gestione

179 _{Direttiva 2001/24/C}

E del Parlamento europeo e del Consiglio del 4 aprile 2001, in materia di

risanamento e liquidazione degli enti creditizi, in G.U.C.E. L 125/15 del 5 maggio 2001.

180 _{Le prime disposizioni sull’estinzione di un ente creditizio per fattori patologici erano contenute}

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delle crisi. Inoltre, rientravano nell’ambito di applicazione della disciplina le sole succursali estere della casa madre, lasciando fuori le filiazioni di un gruppo bancario e le imprese di investimento.

Successivamente, la previsione della Direttiva 2001/24/CE venne confermata da quanto espresso nella Direttiva 2006/48/Ce del 14 giugno 2006181, in cui le banche e le loro filiali venivano considerate delle entità separate e soggette alla vigilanza delle Autorità competenti dello Stato nel quale l’ente aveva ricevuto l’autorizzazione.

In materia di garanzia dei depositi, i tentativi verso una legislazione comunitaria risalgono prim’ancora della disciplina sul coordinamento delle procedure di crisi. Il primo tassello è identificabile nella Direttiva 94/19/CE del 30 maggio 1994182 che

configura l’adesione dei sistemi di garanzia dei depositi tra i requisiti per lo svolgimento dell’attività bancaria, obbligando di fatto le banche ad adeguare il proprio sistema di garanzia dei depositi e, segnando un punto di svolta nella regolamentazione della protezione dei depositanti. Anche sotto questo profilo, gli Stati membri hanno preferito la via dell’armonizzazione minima, circoscrivendo la convergenza solo ad alcuni elementi183 e lasciando discrezionalità nella disciplina riguardante gli aspetti strutturali e funzionali degli schemi di garanzia184.

In seguito dell’acuirsi della crisi si registrarono gravi insolvenze bancarie che alimentarono i fenomeni della «corsa agli sportelli». Per evitare una crisi di liquidità nel settore bancario, i policy makers decisero di procedere verso un rafforzamento dello schema dei sistemi di garanzia dei depositi. In questo senso, la Direttiva 2009/14/CE

dell’11 marzo 2009185

fortifica la precedente direttiva elevando a 100.000 euro il livello di copertura e riducendo a 20 giorni lavorativi il tempo di rimborso dei depositanti. Nonostante l’intervento normativo, si sviluppò un acceso dibattito sull’efficacia del

181 _{Direttiva 2006/48/C}

E del parlamento europeo e del Consiglio del 14 giugno 2006, relativa all’accesso

all’attività degli enti creditizi ed al suo esercizio (rifusione), in G.U.U.E. L 177/1 del 30/06/2006. 182 _{Direttiva 94/19/C}

E del parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 1994, relativa ai sistemi di

garanzia dei depositi, in G.U.C.E. L 135/5 del 31/05/1994. 183

Oltre all’obbligatorietà dell’adesione delle banche a un sistema di garanzia, l’armonizzazione coinvolgeva i seguenti profili: la responsabilità del sistema di garanzia del Paese della casa madre per il rimborso dei depositanti delle succursali insediate nella Comunità; la previsione di un livello minimo di tutela per i depositanti (20.000 euro), con la possibilità per quest’ultimi di compartecipare alle perdite fino ad un massimo del 10% dell’importo dei depositi garantiti.

184

BOCCUZZI G.,L’Unione Bancaria europea. Nuove istituzioni e regole di vigilanza e di gestione delle

crisi bancarie, Bancaria Editrice, Roma, 2015, p. 32. 185 _{Direttiva 2099/14/C}

E del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 marzo 2009, recante modifica

della direttiva 94/19/CE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi per quanto riguarda i livello di copertura e il termine di rimborso, in G.U.U.E. L 68/3 del 13/3/2009.

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livello di tutela raggiunto, ritenuto da molti insufficiente così da prospettare un ulteriore rafforzamento. Nel giugno 2009 il Comitato di Basilea e lo IADI (International

Association of Deposit Insurers) hanno pubblicato un documento186 nel quale vengono segnalati 18 core principles sulla base delle migliori pratiche individuate in ambito internazionale e sulle indicazioni fornite dal Financial Stability Forum (FSF) del 2008187. Da questo documento è emerso un nuovo quadro generale di linee guida per i regolatori economici allo scopo di migliorare gli schemi di garanzia a livello nazionale, accrescendone l’efficacia, lasciando liberi i Paesi di introdurre misure supplementari in considerazione delle differenze nazionali.

Il quadro normativo europeo in materia di gestione delle crisi finanziarie fin qui illustrato si completa con alcune direttive emanate verso la fine degli anni novanta e primi anni duemila. In particolare si fa riferimento alla Direttiva 2001/17/CE del 19

marzo 2001188 relativa al risanamento e la liquidazione delle imprese di assicurazione; la Direttiva 1998/26/CE del 19 maggio 1998189 sulla definitività degli ordini emessi in

un sistema di pagamento o regolamento titoli; e la Direttiva 2002/47/Ce del 6 giugno 2002190 riguardante i contratti di garanzia finanziaria.

2.2.3 (Segue) La normativa sulla vigilanza bancaria prima della crisi

Parallelamente al percorso verso il completamento del mercato unico europeo nel settore dei servizi finanziari, emergono riflessioni sull’adeguatezza dell’architettura istituzionale incaricata alla regolamentazione e supervisione bancaria comunitaria. Un primo impulso, nella direzione di una riforma dell’impianto regolamentare, viene attribuito al Rapporto Lamfalussy191, pubblicato nel 2001, relativo alla semplificazione e

razionalizzazione del processo normativo nel settore finanziario. Va sottolineato che il Rapporto si inserisce nel contesto del programma di armonizzazione delle normative

186 _B

ASEL COMMITTEE ON BANKING SUPERVISION –INTERNATIONAL ASSOCIATION OF DEPOSIT INSURERS,

Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems, giugno 2009. 187 _F

INANCIAL STABILITY FORUM, Report of the Financial Stability Forum on Enchancing Market and

Institutional Resilience, aprile 2008. 188

Direttiva 2001/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 marzo 2001, in materia di

risanamento e liquidazione delle imprese di assicurazione, in G.U.C.E. L 110/28 del 20/04/2001. 189 _{Direttiva 98/26/C}

E del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 1998, concernente il

carattere definitivo del regolamento nei sistemi di pagamento e nei sistemi di regolamento titoli, in G.U.C.E. L 166/45 dell’11/06/1998.

190

Direttiva 2002/47/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 6 giugno 2002, relativa ai contratti

di garanzia finanziaria, in G.U.C.E. L 168/43 del 27/06/2002. 191 _C

OMMITTEE OF WISE MEN, Final Report of the Committee of wise men on the regulation of european

securities markets, Brussels, 15 February 2001. Presieduto da Alexandre Lamfalussy e approvato dal

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riguardanti i mercati mobiliari e dei servizi finanziari previsto dal Financial Services

Action Plan (FSAP)192. Nel Rapporto Lamfalussy vengono indicate le criticità relative al

cattivo funzionamento del mercato europeo dei valori mobiliari, indicando una riforma della legislazione europea in vigore. Nello specifico viene proposto un nuovo sistema di regolamentazione articolato su quattro livelli che, inizialmente interessava esclusivamente il settore mobiliare, ma in seguito esteso ai settori bancario e assicurativo.

Il primo livello era relativo alle direttive e regolamenti (normativa primaria), con i quali vengono dettati i principi quadro della regolamentazione. L’adozione di questi provvedimenti è disciplinata dal Trattato e prevede, prima dell’elaborazione di proposte normative, una fase di consultazione, da parte della Commissione, con gruppi di esperti nazionali costituiti presso di essa e il Consiglio. Il secondo livello prevedeva l’attuazione delle disposizioni del primo livello tramite la normativa secondaria. La Commissione, dopo aver consultato i comitati tecnici193propone delle misure tecniche da implementare. Al terzo livello operano i comitati tecnici, formati da rappresentanti delle autorità nazionali, che hanno il compito di coordinarsi con le autorità nazionali degli altri Stati membri al fine di garantire l’uniforme recepimento delle disposizioni del primo e secondo livello. Infine, il quarto e ultimo livello corrisponde alla funzione di verifica della coerente attuazione delle norme affidata alla Commissione.

La corretta applicazione del metodo Lamfalussy garantiva una maggior qualità, in termini di tecnicità, delle norme, derivante dalla consultazione delle autorità nazionali nel processo legislativo, ma allo stesso tempo, i numerosi momenti di consultazione previsti rischiavano di allungare l’intero processo se le modalità di interazione non risultavano efficaci. Il nuovo sistema di regolamentazione non modificava, tuttavia, la competenza e la responsabilità nell’esercizio della funzione di vigilanza bancaria che restava saldamente in capo alle autorità nazionali. Come detto in precedenza, nell’ambito della supervisione sugli operatori cross border, la disciplina comunitaria prevedeva l’applicazione del, già più volte citato, principio dell’home country control: la competenza della vigilanza prudenziale su una banca o gruppo bancario operanti in

192 _E

UROPEAN COMMISSION, Financial S€rvices; Implementing the framework for financial markets:

Action Plan, Communication of the Commission COM(1999)232 dell’11 maggio 1999. Il Piano propone

l’adozione di 42 tra direttive e regolamenti volte all’armonizzazione del mercato dei servizi finanziari.

193 _{I comitati tecnici sono composti dalle autorità di vigilanza sul settore mobiliare (Committe of} European Securities Regulations –CESR), sul settore bancario (Committe of European Banking

Supervision – CEBS) e sul settore assicurativo e pensionistico ( Committe of Insurance and Occupational

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più Stati membri, era attribuita all’autorità del Paese d’origine che, era chiamata a svolgere un’attività di coordinamento con le autorità dei Paesi nei quali erano stabilite le diverse succursali194.

Successivamente tale principio si rafforzò grazie alle previsioni delle citate direttive comunitarie 2006/48/CE e 2006/49/CE del 14 giugno 2006195 relative, rispettivamente, l’accesso e l’esercizio delle attività degli enti creditizi e la loro adeguatezza patrimoniale. Quest’ultima recepisce le linee guida internazionali relative ai requisiti patrimoniali adottate dal Comitato di Basilea sul controllo bancario, il c.d. «Basilea 2». L’autorità responsabile della vigilanza su base consolidata riceve specifici poteri di coordinamento dell’azione di vigilanza sui gruppi cross border, fino ad imporre una propria decisione rispetto a quelle delle altre autorità coinvolte per quanto concerne la misurazione del rischi di credito, di mercato e operativi e per il calcolo dei requisiti patrimoniali.